外汇管理法律制度亟需完善

　　□涂永前

　　随着我国作为世界上的第二大经济体,进出口规模正在逐年扩大,综合国力显著增强,人民币正沿着周边化、区域化和国际化的趋势渐次推进,这个发展趋势已经不可逆转,在这个过程中,我国央行及外汇管理等实务部门在实际工作中也积累了相当的经验和教训。概言之,我国有关人民币国际化的法律立法层次较低、规范性文件名称繁多、内容零散、协调性差、系统性应对和前瞻性欠缺。应该认真地对它们加以分类、梳理、总结和提升,将其中切实可行、行之有效的规程、措施和方法提升为法律规范,并根据人民币国际化的目标和要求前瞻性地逐步制定一些新的法律,形成一个具有可操作性、能够系统应对可能存在的风险的法律规范体系。具体到外汇管理规范领域,前述问题也是存在的。但在人民币国际化背景下,外汇管理法必须因时因势作出回应,不断完善。

　　外汇管理法律制度存在的问题

　　一、人民币国际化进程中资本项目开放存在的问题。在国际贸易结算领域,人民币结算的总量尚不敌泰铢。其中就有我国资本账户开放程度有限因素的限制,很明显,这种状况给人民币国际化进程形成掣肘。其影响具体表现在:第一,人民币跨境贸易结算和货币互换协议,虽然提高了人民币作为国际贸易结算货币的地位,降低了国际贸易的汇兑风险,但由于受到汇兑方面的管制,人民币更多是作为国际贸易结算货币而非作为贸易计价货币；第二,市场化程度较低的国内汇率市场与市场化的海外人民币离岸市场的隔离,增加了人民币套汇、套利的机会,增大了人民币汇率的波动风险。

　　二、我国现存汇率制度安排存在的问题。根据2008年《外汇管理条例》第27条的规定,我国目前实行的是“以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度”。现存汇率制度存在的问题主要包括:第一,总体上对于资本流出仍然在严格的控制之下,居民参与国际金融市场的资格仍然受到很大的限制。第二,在人民币升值预期下,中国产品的外国进口商不愿用人民币进行结算,而外国出口商则乐于接受人民币；国内人民币支付大量增加,减少了外汇对外支付,由此导致中国政府积聚了更多的外汇储备。同时,吸引了大量的投机资金的流入,单向的资本流入的上升不利于人民币均衡汇率水平的形成,这将阻碍人民币汇率“双向互动”的推进。第三,汇率法律规则内容单一、僵化、立法层次低。

　　三、外汇市场监管存在的问题。外汇市场监管存在的问题主要包括:第一,政府监管与自律监管不协调。行政监管将面临多头监管、权责不明的问题,政府监管出现监管冲突。自律监管不能确保自律性组织自我约束功能的有效发挥。第二,监管法律体系不健全。立法层级低,法律不统一,体系较散乱,尚未形成一个完整、统一、明确的监管法规体系。第三,监管原则不合理。“禁止一切投机交易”的监管原则不仅起不到加强监管、防范外汇衍生风险的作用。第四,外汇市场基础设施薄弱。缺乏一个可信赖、综合、透明、连续的信息发布体系。第五,缺乏有效的监管国际合作。

　　加强外汇管理立法的必要性

　　一、以应对复杂多变的国际外汇、金融市场。自2008年金融危机爆发后,国际外汇市场常常出现大幅波动。2012年,欧债危机形势一度恶化,市场避险需求推动美元对大多数货币走强。新兴市场国家表现不一,货币走势出现分化,墨西哥、韩国、俄罗斯等国货币升值,巴西、印度、南非等国货币贬值或保持低位。2013年9月,我国外汇储备余额为3.66万亿美元,较上一季度增长1600亿美元。在国际金融危机尾部风险较小情况下,主要发达经济体继续实施量化宽松货币政策,境内外正利差将刺激套利资本流入我国。在这种内外环境复杂的情形下,只有积极制定我国外汇管理的法律保障机制,方能避免、减少外汇储备风险和防范境外主体利用资本流动进行资本套利。

　　二、加强外汇管理立法意义重大。第一,加强外汇管理法律保障能够为人民币国际化提供稳定的制度供给。包括合理稳定的汇率形成机制、健全的外汇市场监管制度和安全监测机制、合理的外汇储备安排和推进人民币资本项目可兑换的路径安排等等。第二,加强外汇管理法律保障是实现我国外汇管理法律体系规范化、法治化的重要契机。具体包括以基本法为依托,以行政法规为核心,以部门规章为重要支撑的立法安排；外汇管理法律内容的进一步充实、实施标准的统一化。

　　外汇管理立法的完善

　　一、人民币可自由兑换对外汇管理法律制度的要求。第一,拥有灵活恰当的汇率水平。第二,具备合适的国际储备水平。第三,需要有较好监测与管理资本流动的能力。第四,把握好实现人民币可兑换的阶段性要求。

　　二、实现人民币资本项目可兑换应坚持的原则。第一,有必要对私人和公共对外债务实行宏观审慎管理,防止出现大的货币错位。第二,有必要对金融跨境交易进行必要的监控。第三,有必要对短期投机性跨境资本流动进行适当的管理。

　　三、资本项目适度开放下有管理的弹性浮动汇率机制。第一,人民币国际化和汇率制度选择具有特殊性。一定时期内,资本项目放开的条件并不成熟,人民币国际化将在资本适度管制的背景下进行。第二,人民币汇率在相当长的时期内将面临升值压力。人民币在岸市场和离岸市场的可协调性较强。第三,人民币汇率制度弹性化改革的路径。从渐进性角度看,人民币汇率形成机制改革应该是在渐进实现资本项目自由可兑换的同时,实现有管理的浮动汇率制,即资本渐进可兑换和汇率渐进有弹性相互促进,最终实现资本项目完全可兑换基本稳定与适度弹性相结合的有管理的灵活浮动汇率制度。