外汇管理主体监管转变路径研究

　　李小秋

　　自2009年外汇管理理念和方式“五个转变”提出以来，外汇管理重点领域改革逐步深化，跨境资金流动和涉外主体监管方式进一步转变，全国外汇管理系统在主体监管方面进行了全方位、多角度的探索，并取得了初步成效，深入推进主体监管的条件已基本成熟。按照国家外汇管理局的工作思路，当前在主体监管推进过程中，要突出重点，实现监管方式从抓全部主体向抓重点主体转变。为此，外管局河北省分局结合工作实际，对相关问题进行了研究。

　　转变的意义

　　有利于集中外汇管理资源，实现成本与效益的均衡。我国现阶段涉外经济的发展形势和当前面临的复杂国际环境，对面向全部主体实施管理和服务的外汇管理模式提出了挑战。外汇主体监管从抓全部主体向重点主体转变，有利于将有限的外汇管理资源向重点主体集中，实现管理成本与效益的均衡，对提高外汇管理工作效率具有现实意义。

　　有利于提高市场主体资金使用效率，促进贸易投资便利化。外汇管理仅对筛选出的少数异常、可疑交易主体实施重点监管和政策约束，而对绝大多数遵纪守法、合规经营的市场主体简化管理环节和流程，实施便利化举措，有利于降低市场主体的经营成本，提高资金使用效率，对促进贸易投资便利化具有积极意义。

　　有利于推动社会信用环境建设。主体监管从抓全部主体向抓重点主体转变，有利于引导和激励绝大多数涉汇主体诚实守信、合规经营，主动加强内部管理，以享受外汇管理给予的便利。由此形成的“正向激励”机制有利于增强涉汇主体的守法意识，营造诚信兴商的社会氛围，加快社会信用体系建设步伐。

　　路径研究

　　首先，确定重点主体。重点主体可分为重点监测类和指标异常类。重点监测类，即根据区域外汇交易总量，对上一统计期内外汇业务交易规模达到一定金额的市场主体进行重点监测。根据不同管理目标，可以对重点监测类主体进行再分类。如根据涉汇主体的性质，可分为境内非金融机构，银行、非银行金融机构，个人以及境外机构、个人等层面的重点主体。指标异常类，主要包括高风险指标异常主体，考察市场主体外汇资金交易的真实性和合法性；较高风险指标异常主体，考察交易主体外汇资金运作的合规性；潜在风险指标异常主体，考察市场主体对外汇管理政策的执行情况。重点主体在筛选过程中应遵循以下原则：科学性原则，即重点主体的选取要有代表性，能够客观真实地反映地区外汇收支实际状况；高效性原则，即为最大发挥重点主体监管工作效能，区域重点主体的总数量应与现有外汇管理资源相匹配；动态性原则，即根据监管主体外汇业务经营状况的变化和不同时期外汇管理工作重点及要求不定期对重点主体进行变更和调整。

　　其次，对重点主体开展非现场综合监测。非现场监测指标数据来源于两部分，一部分是外汇局内部数据，主要源自外汇局内部各业务系统中的全口径数据；另一部分是外部数据，主要是指进出口数据等其他涉外经济管理部门的统计数据。监测指标包括高风险指标，主要包括无贸易背景的收汇与付汇、无交易背景的转口贸易、服务贸易收支与经营范围不符、境外投资收益汇回比率过高、资本金到位未经营等；较高风险指标，主要包括贸易项下退汇频繁、其他贸易收支比例过高、利润汇出比例过高、大额资本金快速结汇、外汇资本金限额以下频繁分拆结汇、股权支付对价异常等；潜在风险指标，主要包括收到投资性公司贸易款比例过高、贸易信贷未登记、外方资金滞留境内、利润汇出收款人与投资人不一致等。

　　为保证监管对象综合风险评估分类的合理性和公平性，在重点主体监管分类标准中，将量化指标监测评价结果作为分类管理的重要参考依据。在具体形式上，可考虑按照风险等级设定评价分值，并综合考虑各种因素，对交易主体的评分情况进行加权汇总评估。同时，将指标分值设计与交易主体分类标准分值设计关联起来，如达到高风险指标扣分标准的交易主体，列入重点监管对象，在以后的年度中比照货物贸易分类管理对其实施重点监管。

　　再次，对重点主体实施差异化服务与监管——对诚信主体提供便利化服务，对异常重点主体实施严格监管。对于存在高风险监测指标异常情况的重点企业，加大非现场监测密度，增加其向外汇局信息报告的频率；对于可疑线索，加大现场核查和检查工作力度深入核实；对于异常重点主体新发生的行政许可业务应从严审核，并增加与其他主管部门验证核实环节。与重点主体建立畅通的政策传导和信息反馈机制。一方面，通过召开培训会、座谈会、联席会、约见谈话等形式多渠道、全方位向重点主体传达、宣讲最新的外汇管理政策法规，保证外汇管理政策传导效果。另一方面，加强对重点主体外汇收支以及相关经营情况的信息收集，及时了解重点主体经营情况和外汇收支情况以及外汇资金运作新动向，切实防范跨境资金流动性风险。

　　需要做好的配套工作

　　完善配套法规，健全政策保障体系。为进一步推动主体监管方式的转变，建议国家外汇局将相关工作原则和要求，以及总局、分局、中心支局、支局四级机构在主体监管中各自承担的工作职责等，以正式法规的形式予以确定。同时，在行政许可业务管理规定、非现场监测核查制度以及现场检查、核查等制度规范的制定中，充分考虑基层外汇局实施主体监管方式转变的需要，推进主体监管方式转变的法制环境建设，为基层外汇管理工作从抓全部主体向抓重点主体转变提供有力的法规保障和政策支撑。

　　优化岗位设置，完善组织保障体系。对于基层外汇管理部门来说，可以将业务部门分别设置为以综合柜员制为依托的前台行政许可业务受理岗，以综合分析能力做支撑的中台非现场监测分析岗，以外汇管理工作经验丰富人员为配置的后台现场核查检查岗，充分整合、科学配置现有外汇管理资源，为推进主体监管方式转变提供有力的组织保障。

　　加速人员转型，提供人力资源保障。由行为监管向重点主体监管转变，对外汇管理工作人员的政策解读能力、系统运用能力、数据分析能力和现场检查能力等提出了更高的要求。应大力开展对基层外汇业务人员的培训，通过集体学习、工作研讨、举办知识讲座等多种方式，不断提高相关业务人员的知识水平，强化外汇管理队伍的综合业务素质。

　　加快系统整合，做好技术支持保障。实现外汇管理信息系统综合化，提高对涉汇主体的全口径外汇业务信息的综合利用效率。建立动态的主体预警监测指标体系，实现对大额或高频收支信息的自动提取，强化对异常资金流动和外汇违规行为的预警能力。强化外部信息资源的收集与整理，全面掌握市场主体跨境资金流动状况，为推进主体监管方式转变提供技术保障。

　　加强部门协作，建立协同监管机制。加强与海关的信息联网建设，全面掌握重点企业进出口和收付汇的真实情况，实现对货物流和资金流的统一监管。建立与工商部门的定期信息核对机制，及时掌握重点企业注册登记、联合年检、营业执照变更等信息，提高对重点企业的综合监管水平。联合公安部门加大对违规外汇资金的检查力度，加强对外汇收支、兑换环节的真实性监管，严厉打击非法外汇交易活动，维护外汇市场稳定。