银监会2010年报：监管能力建设

　　(一) 审慎监管新框架

　　银监会充分总结吸取此次国际金融危机的经验教训，参考国际组织和其他主要国家监管改革做法，紧密结合我国国情，在坚持科学运用实践证明行之有效的存贷比、贷款集中度等一系列“简单、实用、有效”的监管指标的同时，加强资本充足率、动态拨备率、杠杆率和流动性比率等审慎监管工具的运用和对系统重要性机构的监管，在宏观审慎与微观审慎监管有机结合的基础上，形成一套符合我国银行业实际的审慎监管“工具箱”，制定提高我国银行业监管有效性的中长期规划和第二版、第三版巴塞尔协议同步实施的计划。

　　1.审慎监管工具

　　(1)保持较高资本充足率要求的同时，进一步提高资本质量。为提升银行业风险抵御能力，银监会要求商业银行在满足最低资本充足率要求8%的基础上，计提相应的资本缓冲，包括留存资本缓冲(Conservation Buffer)与逆周期资本缓冲(Counter-cyclical Buffer)，对系统重要性大型商业银行增加附加资本要求，确保大型商业银行和中小商业银行资本充足率分别不低于11.5%和10%。在提升资本水平的同时，注重提高资本质量，坚持股本和留存收益组成的核心资本不低于资本净额的75%，要求银行间互持次级债应当从附属资本中扣减，以防止银行交叉持有次级债可能形成的系统性风险。

　　(2)实施贷款损失准备动态监管。结合拨备制度国际改革最新进展，银监会根据经济发展不同阶段、银行业金融机构贷款质量差异和盈利状况的不同，对贷款损失准备监管要求进行动态调整：在经济上行期、盈利水平较高时期适度提高贷款损失准备要求；在经济下行期根据贷款核销情况适度调低，以达到“以丰补歉”，实现熨平拨备波动的目的。

　　(3)综合考虑表内外风险暴露，探索对银行杠杆率水平提出审慎要求。

　　(4)建立流动性风险监管框架。结合巴塞尔银行监管委员会国际流动性监管标准改革最新进展，银监会要求各商业银行在坚守既有的各项流动性风险监管标准的基础上，于2010年2月印发《关于进一步加强商业银行流动性风险监管的通知》，提出流动性覆盖率和净稳定资金比率等流动性风险计量新指标，要求银行强化对流动性风险的计量和管理，优化资产负债配置，降低期限错配，减少流动性危机发生的可能性和冲击力。2010年12月，印发《关于印发2011年非现场监管报表的通知》，按照最新要求完善流动性风险非现场监管报表体系。为全面分析国际监管最新标准对我国银行业金融机构的影响，合理确定资本充足率、动态拨备率、杠杆率和流动性比率等审慎监管工具的监管标准，银监会抽取78家银行业金融机构进定量测算，样本机构占全部银行业金融机构总资产的76.6%。

　　2.系统重要性机构监管

　　银监会积极探索系统重要性银行业金融机构监管，并表监管能力不断提高，与我国系统重要性机构目前风险状况和复杂程度基本匹配。

　　(1)构建并表监管制度框架和新的动态监管指标体系。银监会成立以来，从法规制度、信息系统监管流程等方面大力推进框架建设。2007年，非现场监管信息系统正式运行，对银行集团各类合并报表、指标和计算方法进行规范，为并表监管提供系统支持。2008年，印发《银行并表监管指引(试行)》，确定并表监管范围，规范资本充足、大额风险暴露和内部交易等要素，明确并表监管方式，提出跨境并表监管和银行集团并表管理要求。2010年，结合危机后国际金融监管改革最新建议，创新监管工具，制定新监管指标动态监测制度，构建并表基础上动态监测系统重要性机构主要风险水平、风险抵补能力和附属机构管理等7大类13项监管指标体系。要求银行业金融机构计提相应的附加资本缓冲，推进其外部效应成本“内在化”，降低道德风险。

　　(2)推动第二版、第三版巴塞尔协议实施，提升大型商业银行资本管理能力。2010年，银监会完成系统重要性银行业金融机构巴塞尔协议实施情况的阶段性评估，并全面推动其成果在银行提高经营决策水平、风险管理能力和资本管理能力等方面发挥实质作用。

　　(3)构建风险“隔离墙”，控制系统重要性机构内部风险传递。审慎推进系统重要性机构综合经营试点，准入审查时强调在母行和附属机构间建立防火墙制度，防范风险跨境跨业传递，确保母行对附属机构的管控能力。

　　(4)收集信息数据，在非现场监管和现场检查中加强并表监管。定期召开系统重要性机构风险分析和形势通报会议，全面汇总分析宏观信息。定期收集系统重要性机构并表口径各类报表，持续监测集团整体风险指标，对集团发展战略、组织架构、业务发展和风险状况进行信息收集和综合分析。持续开展对系统重要性机构境外分、子行检查和母行并表管理检查，重点关注境内外设立或投资入股的投资银行、基金公司、保险公司等非银行附属机构对银行集团的风险影响。

　　(5)加强监管合作，建立境内外监管机构信息共享机制。先后召开中国工商银行、中国银行监管(国际)联席会议，邀请境外东道国监管当局和境内跨业监管部门参加，就银行集团整体风险状况和监管情况进行充分交流，完善日常监管联络方式和合作机制，取得较好合作成效，受到境内外监管当局一致好评。

　　专题1：国际银行业宏观审慎监管政策框架构建进展

　　一、总体进展

　　本轮国际金融危机凸显了开发和执行宏观审慎监管政策框架和工具评估、监控和缓解系统性风险的必要性和紧迫性。宏观审慎监管工具旨在保护金融体系的整体功能：建立金融风险不平衡累积的防御体系，降低随之而来的衰退速度和程度；识别并应对共同风险暴露、风险集中度、金融体系联系和相互依赖等风险传染的源头，以及危害整个金融体系功能的溢出效应。

　　危机以来，金融稳定理事会(Financial Stability Board，FSB)、国际货币基金组织(International Monetary Fund，IMF)以及国际清算银行(Bank for International Settlements，BIS)牵头推动宏观审慎政策框架和工具的开发，在宏观审慎监管方面取得进展：一是设计和收集宏观审慎监管政策相关信息和数据。二是开发识别和计量系统性风险方法和技术。三是开发有效宏观审慎监管工具，包括选择各类工具的标准、工具的使用和校准、评估工具有效性的方法等。四是提高宏观审慎监管的可操作性和执行效力，包括宏观审慎工具与货币政策、财政政策以及微观审慎监管的关系、宏观审慎监管的治理架构、问责机制等。

　　二、解决系统重要性金融机构问题的政策框架

　　本轮危机中，大型金融机构经营失败是美国次贷危机演化为全球经济危机的主要原因之一，降低系统重要性金融机构道德风险及其经营失败的负外部效应是危机之后金融监管改革的重要内容之一。2010年11月，金融稳定理事会向二十国集团首尔峰会提交了解决系统重要性金融机构问题的一揽子政策框架。具体包括：

　　(一)提高系统重要性金融机构损失吸收能力。系统重要性金融机构特别是全球性系统重要性金融机构(GlobalSystemically Important Financial Institutions，G-SIFIs)应具备更高的损失吸收能力，与此类机构对全球金融体系带来的更大风险相适应。更高的损失吸收能力主要通过提高对系统重要性金融机构的资本要求、或有资本和自救债券等方法实现，并且可能包括更高的流动性要求、更加严格的大额风险暴露以及其它结构化限制性措施等。

　　(二)提升系统重要性金融机构监管强度和有效性。本次危机不仅暴露出系统重要性金融机构监管制度漏洞，更暴露出监管实践中的不足，突出反映在监管当局没有充分的授权、独立性和资源，以及缺乏早期干预权力，影响监管有效性。为此，金融稳定理事会提出提升系统重要性金融机构监管强度和有效性的32条原则和具体时间表，涵盖监管目标、独立性、资源、监管权力、持续监管、并表监管、监管技术和国际合作等方面。金融稳定理事会要求母国和东道国监管当局加强全球性系统重要性金融机构的监管合作。2010年10月，巴塞尔银行监管委员会发布《监管联席会议良好实践原则》，从目的、组织架构、信息共享、交流渠道、监管合作、与机构互动、危机管理与宏观审慎等方面提出8项原则。

　　(三)完善危机处置制度安排。各国应建立有效的危机处置框架，确保在金融体系稳定和纳税人不承担风险的情况下有序处置所有金融机构。对于全球性系统重要性金融机构，必须建立有效的处置制度和工具、跨境协调框架、持续的恢复和处置计划(RRPs)3个方面互为补充的制度安排。2010年3月，巴塞尔银行监管委员会发布《跨境银行处置工作组的报告和建议》，从加强各国处置权力和跨境实施、金融机构应急计划以及降低传染性等3个方面提出10条建议。2010年8月，金融稳定理事会提出处置问题金融机构的24条原则，包括处置体制和工具、跨境合作和协调、评估并提高处置效果的行动框架等，初步建立各国重组或处置各类问题金融机构较为系统的框架和机制。

　　(四)强化核心金融市场基础设施。支付清算体系委员会(Committee on Payment and Settlement Systems，CPSS)和证监会国际组织(International Organization of Securities Commissions，IOSCO)正致力于改进金融市场核心基础设施，弱化系统重要性金融机构之间的关联性，以降低风险传染，此类基础设施包括支付体系、证券交易和结算体系、中央交易对手等。

　　此外，各国对全球性系统重要性金融机构的监管政策，以及单家全球性系统重要性金融机构的危机管理措施、恢复和处置计划等都必须接受金融稳定理事会组建的同行评估理事会(Peer Review Council)的审议。根据审议结果，金融稳定事会可对单家全球性系统重要性金融机构提出相应的监管建议。

　　三、国际银行业监管新标杆

　　巴塞尔银行监管委员会汲取本轮国际金融危机的教训对现行银行监管国际规则进行重大改革。2010年12月，巴塞尔银行监管委员会正式发布《第三版巴塞尔协议》，体现微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合的监管新思维，按照资本监管和流动性监管并重、资本数量和质量同步提高、资本充足率与杠杆率并行、长期影响与短期效应统筹兼顾的总体要求，确立国际银行业监管新标杆。

　　(一)强化资本充足率监管标准

　　1.提高监管资本的损失吸收能力。2010年7月，巴塞尔银行监管委员会确定了资本监管工具改革的核心要素。一是恢复普通股(含留存收益)在监管资本中的主导地位。二是对普通股、其他一级资本工具和二级资本工具分别建立严格的达标标准，以提高各类资本工具的损失吸收能力。三是引入严格、统一的普通股资本扣减项目，确保普通股资本质量。

　　2.扩大资本覆盖风险的范围。2009年7月以来，巴塞尔银行监管委员会调整风险加权方法以扩大风险覆盖范围。一是大幅度提高证券化产品(特别是再资产证券化)的风险权重。二是大幅度提高交易业务的资本要求，包括增加压力风险价值(Stressed VaR)、新增风险资本要求等。三是大幅度提高场外衍生产品交易和证券融资业务的交易对手信用风险的资本要求。

　　3.提高资本充足率监管标准。2010年9月，巴塞尔银行监管委员会确定3个最低资本充足率监管标准，普通股充足率为4.5%，一级资本充足率为6%，总资本充足率为8%。为缓解银行体系的亲周期效应，打破银行体系与实体经济之间的正反馈循环，在最低资本要求的基础上，巴塞尔银行监管委员会还建立了2个超额资本要求：一是留存资本缓冲，用于吸收严重经济和金融衰退给银行体系带来的损失。留存资本缓冲全部由普通股构成，最低要求为2.5%，正常条件下银行应达到该超额资本要求。二是逆周期资本缓冲，出现系统性信贷高速扩张时期，银行应计提逆周期资本缓冲，用于经济下行时期吸收损失，保持信贷跨周期供给平稳，监管标准为0-2.5%。待新标准实施后，正常情况下，商业银行的普通股、一级资本和总资本充足率应分别达到7%、8.5%和10.5%。

　　(二)引入杠杆率监管标准。2010年7月，巴塞尔银行监管委员会就杠杆率计算方法与监管标准达成共识，自2011年初起，按照3%的标准(一级资本/总资产)监控杠杆率的变化，2013年初起进入过渡期，2018年正式纳入第一支柱框架。

　　(三)建立流动性风险量化监管标准。2010年12月，巴塞尔银行监管委员会发布《流动性风险计量标准和监测的国际框架》，引入2个流动性风险监管的量化指标。一是流动性覆盖率，用于度量短期压力情境下单个银行流动性状况，目的是提高银行短期应对流动性中断的弹性。二是净稳定融资比率，用于度量中长期内银行解决资产负债期限错配的能力，它覆盖整个资产负债表，鼓励银行尽量使用稳定资金来源支持资产业务，有助于降低资产负债的期限错配。

　　(四)确定新监管标准的实施过渡期。巴塞尔银行监管委员会从宏观和微观2个层面对国际新监管标准实施可能带来的影响进行评估。根据评估结果，9月12日召开的中央银行行长和监管当局负责人会议(GHOS meeting)决定设立为期8年(2011-2018年)的过渡期安排。各成员国应在2013年之前完成相应的国内立法工作，为实施新监管标准奠定基础，并从2013年初起实施新资本监管标准，随后逐步向新标准接轨，2018年底全面达标。2015年初成员国开始实施流动性覆盖率监管标准，2018年初起执行净稳定融资比例监管标准。

　　(五)强化风险管理实践。除提高资本与流动性监管标准外，巴塞尔银行监管委员会还发布一系列与风险管理相关的管原则、指引和做法等。2008年9月，发布《流动性风险管理和监管的稳健原则》，从定性方面提出加强流动性风险管理和审慎监管的建议；2009年4月，发布《评估银行金融工具公允价值的监管指引》(Supervisory Guidance for Assessing Banks'Financial Instrument Fair Value Practices)；2009年5月，发布《稳健压力测试实践及监管指引》(Principles for Sound StressTesting Practices and Supervision)；2009年7月，巴塞尔银行监管委员会大幅度强化新资本协议第二支柱框架，要求商业银行建立集团层面的风险治理框架、加强对各类表外风险的管理、重视对各类集中度风险的管理等；2010年10月，发布《加强银行公司治理的原则》和《薪酬原则和标准的评估方法》(Range of Methodologies for Risk and Performance Alignment of

　　Remuneration)等，推动商业银行提风险治理有效性和风险管理能力。

　　(二) 监管制度建设

　　1.完善监管法规框架

　　2010年，银监会全面推进依法行政，共制定规章6件，规范性文件65件，包括印发《商业银行稳健薪酬监管指引》、《银行业金融机构外包风险管理指引》、《银行业金融机构国别风险管理指引》、《银行业金融机构外部审计监管指引》、《商业银行数据中心监管指引》、《商业银行市场风险资本计量内部模型法监管指引》等，进一步完善银行风险管理体系。

　　2.完成法规清理

　　根据《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》(国办发〔2010〕28号)要求，2010年5月，银监会对成立以来发布的41件规章、以监管为主要内容且具有普遍约束力的非涉密性616件规范性文件，以及人民银行与银监会分设前由人民银行发布的458件规章和规范性文件进行全面清理。2011年1月，银监会印发《中国银监会关于发布银行业规章清理结果的公告》(银监发〔2011〕1号)，正式对外公告银行业规章和规范性文件清理结果，包括六类文件目录：一是由银监会发布的39件规章，继续有效。

　　二是由银监会发布的493件规范性文件，继续有效。三是由人民银行发布的68件规章和规范性文件，继续适用。四是由银监会发布的2件规章，自公告之日起废止。五是由银监会发布的82件规范性文件，自公告之日起废止。六是由人民银行发布的66件规章和规范性文件，不再适用(四至六见附录4)。

　　3.参与制定法律法规

　　2010年，银监会参与《消费者权益保护法》、《基本住房保障法》、《发票管理办法》、《车船税法》、《考试法》、《电影产业促进法》、《人民调解法》、《预备役军官法》、《水土保持法》、《社会救助法(草案)》、《企业投资项目核准和备案管理条例》、《船舶工业发展条例(草案)》、《国内水路运输条例(草案)》、《民办事业单位登记管理条例(草案)》等法律法规的起草或修订工作。

　　(三)“三个办法、一个指引”

　　在借鉴国际银行业信贷管理经验，广泛征求各方意见基础上，银监会根据我国银行业贷款业务发展实际，于2009年底至2010年初相继印发《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》(简称“三个办法、一个指引”)，并于2010年初印发《关于严格执行<固定资产贷款管理暂行办法>、<流动资金贷款管理暂行办法>和<项目融资业务指引>的通知》，就法规执行提出具体要求。“三个办法、一个指引”颁布实施后，银监会积极做好宣传、培训和解释工作。同时，认真梳理实施过程中反映的问题，召集专题小组进行讨论，在反复征求意见后印发《<固定资产贷款管理暂行办法>若干问题的解释口径》。

　　专栏20：实施“三个办法、一个指引”成效显著

　　“三个办法、一个指引”从规范贷款业务流程的角度提出监管要求，确保贷款资金支付给符合合同约定用途的借款人交易对手，是对现行贷款类监管法规的系统性完善，旨在全面提升银行业金融机构贷款管理精细化水平，营造良好的信贷文化氛围。

　　为确保贷款按约定用途使用，要求贷款人设立独立的贷款发放和支付审核责任部门或岗位，加强对贷款发放和支付的审核；将贷款支付方式细分为“贷款人受托支付”和“借款人自主支付”；规定贷款人在借款人不按约定的方式、用途使用贷款时，应采取更严格的发放和支付条件，或停止发放和支付。“三个办法、一个指引”没有抬高借款人获得贷款的门槛，不会影响借款人申请银行贷款，对贷款支付管理的规定能够降低企业利息支出，节约企业财务成本。“三个办法、一个指引”虽然可能会增加银行业金融机构某些业务环节的操作成本和人力成本，但由于贷款质量的提高，银行的整体效益也将得到提高。“三个办法、一个指引”颁布实施以后，各银行业金融机构积极采取多项有效措施贯彻落实，包括相关制度建设、业务流程改造、IT系统调整、组织架构调整、合同文本修订、贷款全流程管理等。经过努力，“三个办法、一个指引”的积极效果开始逐渐显现。一是改变传统业务模式，促进银行经营管理模式由粗放向精细化转变，有效规避信贷风险，提升银行业信贷风险管理水平。通过执行“三个办法、一个指引”，银行需要贴近借款人实际，按需放贷，并对贷款进行精细化的全流程管理，有效遏制过度授信、违规授信。同时，促使银行全面梳理和修订信贷管理制度，革新操作规程，提高贷款风险管理的针对性和有效性。此外，“三个办法、一个指引”推动企业完善内部资金管理模式和财务管理制度，使企业融资模式和财务制度更加规范化和精细化。二是完善银行业金融机构合同化管理，强化贷款责任的针对性。强调借款人遵守协议承诺和诚实申贷原则，要求贷款人在合同协议中约定双方的权利和责任，推动银行业金融机构积极完善合同文本，通过贷款合同来控制风险。三是促进经营机构管理理念变化，促进公平竞争和科学发展。在“三个办法、一个指引”实施前，银行业金融机构在贷款管理上存在不同程度的重“放”轻“管”现象；实施后，要求将贷款管理各环节责任落实到具体部门和岗位，合理确定内部绩效考核指标，实现规模化贷款经营和精细化全流程管理。四是加强支付管理，确保贷款资金支持实体经济，提高社会资金使用效率，强化金融服务。加强贷款用途管理是“三个办法、一个指引”的立法精神之一。通过实行贷款受托支付的管理、事先提交贷款具体用途以及自主支付事后核查等方式，一方面减少“实贷实存”现象，增加贷款资金使用的有效性；另一方面使贷款资金按照申请用途支付，特别是受托支付直接将贷款资金划转至借款人交易对手方，确保贷款资金进入实体经济。同时，实施“实贷实付”降低企业贷款利息成本，减少企业间资金占压现象，支持经济良性循环。五是维护信贷资金安全，强化宏观调控和货币信贷政策传导。“三个办法、一个指引”强化贷款支付管理要求，明确贷款资金监控要求，有效控制贷款资金流向，从源头上堵塞贷款资金支付和使用环节上的漏洞，制止违规挪用信贷资金的行为，有效保障贷款资金安全，确保信贷资金进入实体经济，使国家的宏观调控及信贷政策效力得以有效传导。

　　(四) 监管方式评估和提升

　　银监会高度重视和坚持监管后评价工作。在市场准入、非现场监管和现场检查工作基本形成完整体系和做法并运行一段时间后，2008年，银监会原定对相关工作进行一次全面后评价，但由于爆发百年一遇的国际金融危机，以及国内银行业自身许多重大改革正在探索推进，相关条件尚不成熟，后评价工作暂时搁置。经过两年危机考验，银行业改革开放和发展创新的成果得到检验。2010年，站在新的起点，银行业又将面对未来五到十年转变发展方式和提升竞争能力的严峻挑战，为进一步提高监管有效性并以此促进银行体系稳健运行，银监会在广泛调研的基础上正式启动监管后评价工作，对市场准入、非现场监管和现场检查三大监管领域的工作成绩和经验、存在的问题和不足进行全面分析总结，巩固监管成果，对下一步优化升级工作进行研究部署，进一步完善由市场准入、非现场监管和现场检查共同构成的风险监管链条。

　　专题2：银监会市场准入、非现场监管、现场检查工作后评价

　　一、市场准入

　　市场准入是风险监管的首道关口。银监会坚守市场准入风险底线，从源头上防范重大风险隐

　　患，注重事前结构化限制性监管安排，强调主动退出的监管要求；坚持通过市场准入引领银行业资源合理有效配置，促进经济结构和区域协调发展。

　　(一)市场准入工作成效

　　1.构建一套科学合理的条件。一是机构准入严防“先天不足、带病运行”，抓好重组改造现有高风险机构和新设法人机构的科学导向。坚持新设机构，必须有一家优质银行业金融机构作为主发起人之一。严格依法审核外资银行在华设立机构和开展业务的资质，确保在华外资银行稳健运行。

　　二是股东、董事和高级管理人员准入严格资质条件。三是业务准入严格执行“高风险、严准入，低风险、宽准入”原则。产品创新坚持内控先行，防止次贷类产品在中国市场出现。四是资本补充坚持数量、质量并重。五是审慎支持具备条件的银行业金融机构“走出去”。对中资银行海外扩张，坚持“5个不批”，即没有明确海外发展规划不批，没有专业市场调查不批，没有规范专业咨询不批，没有详实成本收益分析不批，没有全面风险评估不批。对存在问题的收购项目予以否决，有效避免商业银行财务损失。

　　2.形成一套行之有效的制度、机制和做法。一是坚持依法准入、严格规范。银监会成立以来，先后印发《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《行政许可实施程序规定》等多项部门规章，定期后评价并及时修订完善。二是坚持属地联动监管，明确和调整准入授权机制，简化行政审批流程，有效缓解信息不对称，提高市场准入工作效率。三是创新市场准入管理方式，包括对政审批流程，有效缓解信息不对称，提高市场准入工作效率。三是创新市场准入管理方式，包括对大型商业银行高级管理人员准入“三考三承诺”制度，即通过材料审查考察申请人职业记录，通过笔试考察申请人理论知识和专业技能，通过专家面试考察申请人的综合素质和履职责任心，承诺无违法违纪行为和未清偿的个人债务，承诺诚信守规、履职尽责，承诺遵守监管规定并及时报告履职情况；以及对中小商业银行探索风险处置与准入挂钩等。

　　3.提升银行业支持服务实体经济的能力和水平。一是培育和创新特色产品，提供精品化服务的意识和能力有所提高。二是遵循“资本约束、风险隔离、制度先行、稳步推进”原则，审慎开展综合经营试点。三是增强金融服务薄弱地区和领域的支持力度，缩小金融服务地区差距，推动实现基础金融服务空白乡镇全覆盖，增强金融服务可获得性。

　　(二)市场准入工作经验

　　一是坚持市场准入与持续监管紧密结合。注重市场准入与非现场监管和现场检查相互支持、校验。二是坚持市场准入与机构改革紧密结合。通过正向激励，促使银行业金融机构完善公司治理，科学制定战略规划，加快流程银行和IT系统改造等。三是坚持市场准入与化解风险、鼓励创新结合。鼓励商业银行采取多种形式联合重组，加强股权、技术、信息和业务合作，整合金融资源。按照“鼓励与规范并重，培育与防险并举”原则，推进银行业审慎创新。

　　(三)进一步提升市场准入工作的措施

　　一是强化有限牌照、科学布局，实现合理竞争和合理覆盖。二是强化银行业股东单位有限参与，防止利益冲突、关联交易和市场垄断。三是强化股东资质，确保远离破产和长期承诺。四是强化风险隔离和跟踪纠偏，建设预防风险传染和损失转嫁的防火墙。对于准入工作方式：一是发挥协同效应，确保准入工作质量和时效性。二是加强实质审查、实地调查、后评价和履职问责力度。三是适应准入工作新情况、新特点，强化“寓准入审批于监管服务之中”，加快提升监管队伍的新能力。

　　二、非现场监管

　　非现场监管是贯彻落实监管理念，提高监管有效性的重要前提。通过非现场监管与现场检查紧密结合，实现重大风险的早发现、早识别、早干预和早控制，增强风险监管的前瞻性、针对性和有效性，降低防范和化解风险的成本。

　　(一)非现场监管工作成效

　　1.建立有效监管的原则框架。一是提出“管法人、管风险、管内控、提高透明度”监管理念。2004年，提出“准确分类、提足拨备、做实利润、资本达标”的持续监管思路。二是提出“风险可控、成本可算、信息充分披露”的金融创新监管原则。三是提出在商业可持续前提下，推进金融服务均等化。四是实施“抓两头、带中间”的改革发展战略，实现国有商业银行竞争力的里程碑式提升，成功处置中小商业银行和部分非银行金融机构历史风险积淀，开创科学发展的全新局面。

　　2.提高非现场监管的完备性和有效性。一是形成以《银监法》为核心、行政法规和部门规章为主体、金融司法解释为补充的银行业监管法律体系。推动修订《银监法》赋予银监会相关调查权，提升银行业监管的可延展空间。在强化信用风险监管的同时，填补市场风险、操作风险、合规风险、流动性风险、声誉风险、国别风险以及信息科技风险监管等多项制度空白。二是推出“三个办法、一个指引”，从源头上防范信贷资金被违规挪用，促进银行转经营管理方式，推动借款企业优化财务管理、降低融资成本，为信贷支持实体经济提供制度保障。三是有针对性地对地方政府融资平台业务、银信合作业务等提出强有力的监管措施。

　　3.加强监管能力建设的战略前瞻性、系统性和有序性。一是完善银行业金融机构公司治理。八年来，银监会坚持强化银行业金融机构股东责任并严防股东滥用权力，强调董事会和高级管理层履职尽责，完善激励约束机制，加强内部执行力建设，有效控制案件高发势头。二是加强风险预警提示。坚持每季度召开经济金融形势通报会，推动贯彻落实国家宏观调控政策，分析研判形势，及早提示风险，并相应提出监管要求。在日常监管中，强调全面收集和分析各类监管信息、市场动态、信访投诉意见和媒体报道等，及时发现风险苗头。三是制定监管建设中长期规划，定期评估和动态完善，较好保持监管能力建设的科学有效性。

　　4.提升监管资源使用效率。一是把握法人导向，深化联动监管机制建设，建立机构监管与功能监管配合的矩阵式监管架构基础，建立跨条线、跨层级的专业监管团队集成工作模式，运行市场准入、非现场监管、现场检查紧密协作的工作机制。二是与多个部委建立信息共享制度，推动完善财政税收等支持政策。三是通过签署监管合作备忘录(MOU)、召开或参加监管(国际)联席会议等多种方式，推进跨境监管合作，防范金融风险跨境传递。

　　(二)非现场监管工作经验

　　坚持风险为本与法人导向监管紧密结合。坚持前瞻引导与事后追责紧密结合。坚持机构为主的全面式监管与业务专业化条线监管紧密结合。

　　(三)进一步提升非现场监管工作的措施

　　一是强化主监管员之间的协作互动，探索主监管员、现场检查人员和统计信息等部门建立跨部门、跨业务条线“会诊”机制。二是提高非现场监管工作依法合规有效性。制定体现机构特殊性的分类监管手册，将监管人员列席被监管机构董事会会议、定期或不定期与高级管理人员监管约谈、提高非现场走访与调研的频度和深度等作为制度要求。三是完善监管指标体系。加强风险评估矩阵分析，提高风险量化分析水平和运用复杂监管技术的能力。推广早期预警系统运用，并及时验证修订。设计风险标准化分析模块，推广并表监管的工具与方法，设计国别或主权债务风险敞口并表监管统计表。四是深化监管联动，加强信息共享。强化属地联动监管的法人导向，强化非现场监管信息系统的管理功能，完善特色报表及相关制度。五是加强队伍建设。抓好主监管员职能定位，完善竞聘制度，加大培训力度，提高主监管对风险判断和问题分析的专业性和独立性，从工作机制上防止权力滥用。