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中国金融科技监管:从宽容到平衡

时间: 2018-02-11 15:16:20 来源: FLR金融监管  网友评论 0
  • 过去十年来,中国数字金融服务(“DFS”)的发展非常迅速。中国现在是世界上最大的数字金融服务市场之一,也是数字金融监管机构中最活跃的国家之一。

 来源:FLR金融监管

Weihuan Zhou, Douglas W. Arner, Ross P. Buckley,何昕 编译

过去十年来,中国数字金融服务(“DFS”)的发展非常迅速。中国现在是世界上最大的数字金融服务市场之一,也是数字金融监管机构中最活跃的国家之一。


促进这一快速发展的因素有技术创新,数字设备使用量的迅速增长和消费者行为的改变,数字金融服务提供商的爆炸性增长以及中国政府通过数字金融加强金融包容以支持增长和鼓励的政策目标更大的创新。


从农村到城市贫困人口到(也许是最重要的)非国有中小企业(“中小企业”)这样服务不足的部门,金融包容性的扩大一直是中国金融部门改革的关键要素之一,而这又是中国整体经济改革和创新战略的一个组成部分。


中国数字金融服务繁荣背后的另一个推动力是,自从中国经济改革开始以来,中国严格控制金融机构的利率,以降低国有企业(“国有企业”)的贷款成本和促进投资。由于家庭存款不足,利率限制给私人企业从银行获得贷款带来了困难。这导致了私人公司对其他资金来源和消费者的其他投资渠道的强烈需求。这些需求之间的不匹配和传统金融机构供给不足为数字金融的发展提供了沃土。 


数字金融服务的快速发展给包括中国监管者在内的政府带来了各种挑战。最迫在眉睫的挑战是需要均衡的监管框架,这些框架能够实现DFS的可持续发展,同时提供必要的监督和监督,以确保金融稳定,保护消费者和金融市场的有效竞争,禁止洗钱以及其他非法活动。中国政府已经意识到与数字金融服务相关的风险以及近十年的监管需求,监管工作进展缓慢,为数字金融服务的发展腾出空间。随着这些风险的蔓延,中国政府正致力于建立监管框架,确保其健康发展。随着2015年7月发布新的政策框架,中国政府正在寻求实施一个战略设计的框架,以平衡有时相互竞争的创新,增长和金融稳定的目标。


一、数字金融服务在中国的发展


开始于20世纪90年代后期,比其他地方晚得多,但在许多方面,中国在数字金融服务方面正在经历一个“最后的推动者”优势,现在似乎比其他大部分国家的发展速度更快。


1.传统数字金融服务的演变 


自从1987年中国银行推出第一台ATM以来,中国一直处于ATM市场发展的前沿。过去十年来,中国政府针对加强金融包容的政策指示,银行已经努力增加包括ATM在内的银行设施,特别是在农村地区。中国还专注于ATM先进技术的开发。 2015年5月,中国推出了全球首款面部识别ATM,其中包括假钞识别和高速银行票据处理等高科技功能。


网上银行是中国银行1996年引进的,1997年至2002年间,其他主要国有和私有银行很快被采用。自2002年以来,网上银行用户数量迅速增加。到2012年,个人和企业网上银行交易已经取代了超过50%的在中国的柜台交易,部分银行的替代率高于85%。 2014年,中国最大的民营商业银行中国民生银行推出了直接银行业务平台,将所有标准化的银行产品和在线交易转移到直接银行。中国主要银行进入数字金融时代的一个历史性举措。预计到2020年,“直接银行将占到中国零售银行业(中国)市场份额的10%以上”。


在电子支付(如在线支付和移动支付)方面,中国是一个后起之秀,其全国性银行间网络只是在2002年才建立起来的。然而,自2006年以来,中国电子支付的发展已经非常显着,当时中国人民银行向全国推出了“大宗电子支付系统”。


2.非传统数字金融服务的发展 


自2013年以来,非传统的数字金融服务初创企业数量和规模爆炸性增长已开始重塑中国的金融体系。


中国领先的非传统数字金融服务提供商是阿里巴巴集团。作为全球最大的电子商务公司,该集团已经开发了许多有影响力的数字金融产品。


•支付宝是阿里巴巴于2004年12月推出的第三方在线支付平台。截至2015年底,支付宝已经获得了4亿注册用户,占中国手机支付市场约70%的份额。 支付宝于2013年6月推出了余额宝及其相关移动应用程序“支付宝钱包”。余额宝本质上是一个在线货币市场基金,支付宝客户可以在其支付宝账户中存入钱款, 


•阿里财富是阿里巴巴2010年推出的试点金融产品之一,向在阿里巴巴和淘宝平台注册的供应商提供小额贷款。最近,阿里财富似乎已经被阿里巴巴的新型数字金融产品蚂蚁信贷所取代,旨在为中小企业和个人提供小额贷款。蚂蚁信贷与世界银行集团成员国际金融公司合作,于2015年1月27日发起“中国首个基于互联网的性别融资方案”,承诺“为女企业家扩大融资”。   


•2014年底,阿里巴巴将蚂蚁信用,支付宝,阿里钱包,余额宝等重要数字金融业务重组为蚂蚁金融,成为阿里巴巴数字金融供应商。通过整合业务,蚂蚁金融旨在通过基于互联网的解决方案和技术为中小企业,个人和其他服务不足群体提供融资,并与其他金融机构合作,在中国创造一个新的金融生态系统。例如,通过其数字金融平台,蚂蚁金融已经成功地扩大了在欠发达农村地区的数字金融包容性,并承诺通过在这些领域建立更多的数字金融基础设施和渠道继续这样做。于2015年11月,蚂蚁金服推出“ANTSDAQ”,为中国当局批准的三大网络股权众筹平台之一。2016年4月,蚂蚁金融成功地“从私人投资者手中筹集了45亿美元的创纪录收入,估值达到600亿美元,并进一步推动了一个备受期待的首次公开发行。


•2015年6月,阿里巴巴开设了名为MYbank的互联网银行,向中小企业提供最高达500万元的贷款。MYbank是2014年中国政府批准的私人银行之一。


阿里巴巴在数字金融服务取得的惊人成就刺激了其他互联网巨头和传统的金融机构纷纷涌入数字金融市场,提供类似的数字金融产品。 例如,中国历史最悠久,规模最大的互联网社交和娱乐公司之一的腾讯目前拥有超过15亿用户,其大量的消息产品QQ和微信已经注册。腾讯的在线支付产品提供B2B,B2C和C2C支付服务,是继支付宝之后的中国第二大在线支付平台。2014年春节期间,腾讯推出另一款创新的在线产品“抢红包”,专为节日传统量身打造。它允许客户通过微信给家人和亲朋好友送上幸运金钱或红包。“红包”的成功使腾讯成为在中国数字支付市场上是一个强大的竞争对手。由于提供红包要求用户将其银行账户与微信账户联系起来,该产品为“腾讯”进一步的金融应用奠定了基础。例如,2014年1月,腾讯跟随阿里巴巴的脚步,在微信中引入了“财富”功能,允许用户在没有最低存款要求的情况下将储蓄存入投资基金,年利率为6.435%。 2015年1月,腾讯推出了中国第一家互联网银行“微众银行”,为小型借款人提供有限的国有银行贷款服务。2015年9月,腾讯向数亿用户推出了一项设施,可以直接从微信的新贷款功能“微粒贷”申请小额贷款20万元(约合31,350美元)。到2016年1月,微众银行成功融资4.5亿美元,估值约为55亿美元。


除上述互联网或电子商务巨头之外,还有一大批其他非金融机构从事各类数字金融业务,如互联网支付机构, P2P在线借贷平台,众筹平台等。


二、数字金融服务在中国的监管


2005年以来,中国政府大力推进金融普惠。中小企业和农村金融普惠扩大是中国“十一五”规划的重点之一。随着技术的迅速发展和广泛采用,数字金融一直被政府视为改善金融包容性的重要手段之一。例如,中国“金融业发展与改革”十二五“规划”为金融业技术推广和电子交易提供了强有力的政策导向。根据政策方向,中国主要银行业监管机构,中国人民银行和中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)已经发布了许多声明和规则,旨在鼓励金融行业技术的使用。例如,在中国人民银行的“2014年度报告”中,中国人民银行认可了数字金融对中国经济的五大贡献:(1)促进普惠金融,(2)推动民间资本发展,(3)满足电子商务需求,(4)降低交易成本,改善资源配置;(5)鼓励金融产品创新。银监会早在2006年就引入了“商业银行金融创新指引”,“鼓励金融创新,监督创新活动,加快新型银行产品和服务健康持续发展”。最近在2012年和2013年,银监会再次强调了数字金融对提高金融包容性和中国金融业发展的重要性。


如上所述,在鼓励数字金融不断发展的同时,中国政府也意识到了与数字金融服务相关的潜在风险和监管需求。中国人民银行2014年报告确定了与金融稳定,消费者保护,金融部门竞争和效率以及非法活动有关的一些风险。在2015年1月国务院召开的政策通报会上,强调了数字金融监管的平衡性。监管的目标是“留有一定的空间互联网金融的发展,明确底线“。中国”十三五“规划(2016 - 2020年)最终批准了数字金融服务监管的均衡办法,强调数字金融服务的健康发展作为持续改革的一个组成部分中国的金融体系。在监管框架中的分工,监管者的作用逐渐形成。中国人民银行普遍领导监管活动,主要负责监督支付相关服务(如第三方支付),反洗钱活动和信用报告行业。银监会拥有当地的办事机构和监管机构,主要负责对P2P借贷平台,众筹和消费者保护的监管。此外,于2014年成立并于2016年3月开始运营的中国国家互联网金融协会将负责根据金融监管机构制定的规则推动行业自律。


中国的数字金融服务监管框架可分为两个阶段:2015年之前的初始阶段和2015年以来的发展阶段。本部分的其余部分将考察中国2015年之前和之后的监管活动。 


1. 2015年之前的数字金融服务法规 


中国在2015年之前对数字金融服务进行监管的初期见证了中国银行业监管机构对于某些类型数字金融的若干规定的颁布。主要规定包括:(1)银监会2006年颁布的“电子银行业务管理规定”(“电子银行业务规则”)和“电子银行业务安全评估指引”(“电子银行业务指引”)“非金融机构支付服务管理规定”(以下简称“支付条例”)和“非金融机构支付服务管理规定实施办法”。


电子银行规则适用于金融机构通过互联网,电话,手机,无线网络等数字设备和网络提供的电子银行服务(第2条)。要求金融机构提出开展境内或跨境电子银行业务,(1)征求银监会的批准(第4条),(2)建立全面的内部风险管理和控制制度,并配备有能力的部门,管理系统(第6条)。规定了评估金融机构是否具备从事电子银行业务资格的具体标准和程序。通过电子银行业务指引,规则还为合格的金融机构内部风险管理和外部专业评估提出了全面的框架。但是,这两个措施有一些弱点。例如,他们没有提供关于保护客户信息和隐私的详细规定,“电子银行规则”没有详细规定金融机构的披露义务,因此不能为消费者提供足够的保护。


支付规则旨在规范非金融机构提供的支付服务,并保护消费者和其他利益相关者的合法利益(第1条)。它禁止非金融机构或个人提供明确的第三方支付服务,除非持有由中国人民银行签发的“支付服务许可证”(“PSL”)并成为支付机构(第3条)。其中规定了许可要求,许可期限,PSL持有人任何变更的通知要求以及更新申请程序。它对PSL持有人施加了一些限制,例如如何处理从客户那里收取的用于支付服务的资金(第24-30条)。尽管有这些限制,但中国人民银行澄清说,这一规定并不是要施加任何数量限制,而是允许向所有合格的申请人签发一份PSL。根据中国人民银行统计,截至2016年1月,已有约267家领有执照的支付机构。因此,这一规定符合中国政府对互联网金融监管平衡的承诺。但是,由于这一规定的立法水平较低,在鼓励中国人民银行和其他监管当局协调执行方面遇到了困难。此外,尽管该规定试图禁止支付机构挪用客户资金,但是它是沉默的涉及资金利息支付,资金是否用于投资等问题。最后,该规定没有对跨境第三方支付业务进行监管的具体规定。


除了现行法规的弱点之外,2015年之前中国数字金融服务监管框架的另一个主要弱点是缺乏对P2P借贷,众筹和网上投资或资金管理的具体立法。例如,2011年以来,由于经济困难,越来越多的P2P借贷公司突然崩溃,强烈的声音一直呼吁颁布P2P借贷条例。作为回应,银监会于2011年8月23日发布了“关于同业拆借风险的通知”。但是,“通知”并没有提供有关P2P借贷的具体规定,仅仅是列举了P2P借贷风险的违规融资,欺诈活动,洗钱,信用风险和声誉风险等监管措施。通过证实,2011年至2014年间,P2P通信违约率居高不下,风险较高。这些风险也可能是集资活动产生的。除通知外,2015年前还没有关于P2P借贷的具体规定和规定。在众筹方面,最新动态是12月份发布了“股权众筹管理办法”征求意见稿中国证券监督管理委员会(以下简称“中国证监会”)和中国证券业协会(“国资委”)该工具使股权众筹活动合法,并规定了股权众筹平台和投资者的进入标准,义务和责任,登记和报告要求。但是,这个措施似乎是要成为由SAC管理的行业自律工具,而不是证监会的一项规定。此外,它只涵盖股权众筹,不适用于代表中国众多众筹平台的其他形式的众筹活动。  


因此,中国2015年以前的数字金融监管框架是非常初步的。中国的金融机构,企业和学者认为,不适当地规范快速发展的数字金融行业。“明确底线,加强对业务的监督,引导行业,这是由创新驱动的,以健康和可持续的方式发展。”


2. 2015年后的数字金融服务法规 


从2015年初开始,官方和非官方来源都认识到,中国需要加快数字金融服务监管的发展,到今年年底才能建立初步的监管框架。一项具有里程碑意义的监管成果是于2015年7月18日由十个中央政府部委联合颁布了“促进互联网金融健康发展指引”(“指引”)。该指导意见在很多方面都具有重要意义。一是加大监管力度,要求有关部门制定互联网支付,P2P贷款和小额贷款等在线贷款,众筹和网上理财基金等不同类型的数字金融服务的细则。其次,重申了推动外汇储备发展壮大的政策取向,并提出了实现这一目标的途径。这些方法包括鼓励(1)银行向数字金融服务提供者提供存款,资金管理和结算服务;(2)实体和个人向数字金融服务提供者提供资金;(3)通过简化管理流程和为数字金融服务初创企业提供税收优惠来支持数字金融服务提供商的监管机构;(4)建立数字金融服务基础设施。第三,制定了数字金融服务监管的基本原则,包括:(1)明确不同类型数字金融服务的准入门槛和边界,以及不同数字金融服务提供者的角色;(2)将数字金融服务限制为小额交易;(3)加强对从数字金融服务收到的资金的保存和管理(例如网上支付服务); (四)制定产品风险披露和风险管理的细则;(五)加强对消费者的保护,网络安全和信息安全,禁止洗钱活动和金融犯罪。“指引”明确了监管部门的劳动分工,使中国人民银行,银监会和中国证监会分别负责互联网支付业务的监管。网上贷款服务;股权众筹和在线投资基金管理服务。因此,“准则”为数字金融服务监管的发展奠定了基础,是监管过程中的重大成果。“指导意见”出台后,已经发布了若干立法草案,以回应“指导方针”加快监管活动的任务。


于2015年7月31日,中国人民银行发布“非银行支付机构互联网支付业务管理规定”征求意见稿,并于2015年8月28日咨询完毕,于2016年7月1日起施行。“规则”旨在规范非银行支付机构提供的互联网支付服务,管理与此类服务相关的潜在风险,保护消费者利益。例如,支付机构必须持有互联网支付服务许可证才能提供互联网支付服务,原则上这些服务仅限于小额交易(第2条和第3条)。支付机构不得承担存取款,借贷,财务,资金管理,担保,换汇等业务(第九条)。“付款账户”必须按照客户的指示开设,不得透支,转借或用于非法活动。支付机构必须核实和使用客户的真实信息,以开设“支付账户”(第6条)。由支付机构代表客户进行的每笔支付交易必须由客户和客户的银行授权(第10条)。根据客户信息的安全检查水平。“付款账户”分为不同的类别,即I-III类,在交易价值上有不同的限制(第11条)。另外,根据客户信息的安全检查水平和支付机构资质等级,日常交易的价值也受到限制(第24条和第35条)。最后,“规定”对风险管理和消费者保护作了详细规定,要求支付机构建立和维护“客户风险排名和管理制度”(第17条),“风险准备金和赔偿政策”(第19条)。毫无疑问,“规则”的出台是中国数字金融服务监管的重大进展。大大加强了对非银行支付机构提供互联网支付服务的监督管理。鉴于这些机构在互联网支付业务(以阿里巴巴和腾讯等互联网巨头为代表)中所占比例较高,以及小型和新型支付机构的快速增长,这些规则是非常需要的。鉴于严格的要求,“规定”可能会随着时间的推移而减少支付机构的数量。


2015年8月12日,国务院发布“非存款贷款机构管理条例”征求意见稿。该规例处理的是不从事存款业务的贷款实体,应使用自有资金进行贷款活动。一般来说,没有获得省级政府指定机构的贷款业务许可证,任何机构都不得从事贷款业务。为了使贷款机构的金融和其他资格标准化,设计了详细的入门标准和LBP申请程序。还详细列出了贷款机构在贷款协议,内部风险管理,借款人信用评估,还款能力和其他信息收集等方面的各种义务。此外,“规定”对监管当局和对贷款机构严惩。最后,“条例”适用于网上贷款机构,并要求银监会制定网上贷款活动的细则。因此,“规定”规定了监管贷款机构和贷款活动的基本框架,尤其是网上贷款活动等现行立法尚未覆盖的贷款活动。虽然该规定明确适用于在线小额贷款业务,但是否适用于P2P借贷活动还不太清楚。这是因为该规定的范围似乎仅限于贷款活动,而不是贷款服务,如P2P平台,在这种平台中,服务提供商只是作为借款人和贷款人之间的中间人。尽管规定不明确,该条例为P2P借贷活动的监管提供了一个模式,明确了银监会完成监管工作的任务。


为了实现上述国务院的调控预期的法规要求,银监会于2015年12月28日发布了关于在线贷款中介机构的业务活动的管理暂行规定的征求意见稿,并完成了对1月27日2016年它的咨询普遍认为这些规则旨在针对P2P借贷活动。“规则”旨在规范互联网贷款信息中介机构为个人,公司和其他组织之间的在线贷款活动提供服务(第2条)。服务范围严格限于向借款人和贷款人提供与贷款活动有关的信息,使得中介人本身不得提供贷款,设立资金池,非法筹集资金或从事集资活动等其他限制(第3条和第10条)。在开展网上借贷服务之前,中介机构必须取得营业执照,并向银监会相关地方分局登记(第五条)。“规则”规定了中介机构对贷款信息的收集,组织,评估和网上公布的具体义务;核实贷款人和借款人的资格以及融资项目的真实性;采取合理措施防范和披露欺诈行为;客户识别条系统的创建;反洗钱和反恐融资义务;并将贷款信息提交给在线贷款行业的中央数据库(第9条,25-28,30-32)。这些义务是为了保护借款人和贷款人的目的而实施的,并且将与在线借贷活动相关的风险降到最低,特别是P2P借贷。   


随着上述新举措的出台,中国在建立全面的外汇储备管理框架方面取得重大进展。然而,政府面临的一个实际问题是,这些措施是否过于严格,可能导致较小的机构退出市场,阻碍新进入者,从而阻碍数字金融服务的发展。


三、结论  


自2015年中期以来,随着“准则”和若干条例草案的出台,指引提供了数字金融服务监管工作的基本原则和路线图,条例草案按照指引的原则和授权,制定了具体的数字金融服务类型的监管细则。中国很可能成为世界范围内发展数字金融服务可持续、有效监管框架的领先者。


今后面临的主要挑战是:(1)确保现有的和未来的立法具有处理数字金融服务相关新形式和新问题的潜力;(2)确保新的规定得到有效的执行;(3)平衡数字金融服务的风险与发展,鼓励创新的同时控制风险。


作者单位:新南威尔士大学(The University of New South Wales)

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