阿里研究院：网约车落地的第二只靴子是各地政策设计

来源：阿里商业评论

导语：在网约车获得合法地位第三天后，滴滴出行就宣布与Uber全球达成战略协议，相互持股，董事兼任，并收购优步中国的全部资产。鉴于滴滴出行和优步中国在很多城市网约车市场合计份额很高，人们普遍关心的问题是：合并后公司（滴滴出行+优步中国）会不会对市场造成垄断？对这个问题的思考，应跳出该项并购本身，更多地从地方对出租汽车市场政策设计的角度来审视，才能得出更客观的结论。

在政策设计中，以下几点值得关注。

一、对巡游车采取的管理方式

二、是否对网约车总量进行控制

三、是否将网约车司机、车辆与平台进行绑定

四、对价格竞争行为进行不对称监管

在网约车获得合法地位第三天后，滴滴出行就宣布与Uber全球达成战略协议，相互持股，董事兼任，并收购优步中国的全部资产。鉴于滴滴出行和优步中国在很多城市网约车市场合计份额很高，人们普遍关心的问题是：合并后公司（滴滴出行+优步中国）会不会对市场造成垄断？对这个问题的思考，应跳出该项并购本身，更多地从地方对出租汽车市场政策设计的角度来审视，才能得出更客观的结论。

出租汽车市场是区域性市场。《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出，“城市人民政府是出租汽车管理的责任主体，要充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。” 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定，“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理”，并规定各地可结合本地实际情况制定《暂行办法》的具体实施细则。各地根据上述规定对出租汽车市场所作的不同政策设计，构成企业竞争市场环境，从长期来看，将使该项并购产生不同的竞争效果。

在政策设计中，以下几点值得关注。

一、对巡游车采取的管理方式

巡游车即传统出租车，它和网约车是出租汽车的两种主要形式。从需求替代的角度来看，巡游车与网约车在功能、价格等方面基本相同（主要比较网约车的快车服务与普通巡游车服务），因此存在着很强的竞争关系。在网约车出现之前，巡游车一直是出租汽车的主力军，是市民租车出行的主要方式，巡游车公司在出租汽车市场具有较强的竞争力量。合并后公司面临的重要竞争对手是巡游车公司。

巡游车对合并后公司的制约主要体现在两方面，即巡游车运价和巡游车数量。

一直以来，巡游车处于严格管制状态，巡游车运价属于管制价格，即政府定价，纳入地方的政府定价目录。《指导意见》对这种情况略有改变，提出“各地可根据本地区实际情况，对巡游车运价实行政府定价或政府指导价，并依法纳入政府定价目录。”这表明将来巡游车运价将依然处于管制或半管制状态。《指导意见》同时规定，“对网约车实行市场调节价，城市人民政府认为确有必要的可实行政府指导价。”因此网约车运价基本是市场定价，但也不排除在有些地方将实行政府指导价。上述规定将使出租汽车领域出现两种价格，一种是管制价格，一种是市场价格，形成“价格双轨制”。“价格双轨制”一方面将造成不公平竞争，因为市场价格可以随市场供需情况及时调整，价格的灵活性可使网约车具有一定的竞争优势；另一方面也将降低巡游车对合并后公司的制约作用。

与价格管制一样，之前各地对巡游车数量也是严格管制的。《指导意见》规定，“新增出租汽车（指巡游车）经营权一律实行期限制”。因此将来对巡游车数量仍可通过授予经营权的形式进行限制，但这种限制可松可紧，各地可自行掌握。与“价格双轨制”一样，巡游车和网约车也存在“数量双轨制”，即网约车公司可自主决定网约车的数量，而巡游车公司则可能做不到这一点。这种情况将同样导致两方面的不利后果，一是造成巡游车公司在竞争上的劣势地位，二是可能降低巡游车对合并后公司的制约。

与之前严格管制相比，各地对巡游车的管理具有较大选择空间，既可实行严格数量和价格管制，也可实行比较宽松的管理。不同的选择对竞争的影响是不同的。

二、是否对网约车总量进行控制

如果地方在《暂行办法》实施细则中规定网约车总量规模，或者在实际操作中以某一总量规模为标准暗中控制网约车数量，并对巡游车进行严格数量管制，那么出租汽车市场将重回原来的管制状态，形成一个完全封闭的市场，并固化目前的市场结构。由于总量控制，每个市场参与者都很难根据市场和自身情况进行规模上的调整，潜在竞争者更无从进入，各公司的市场规模将稳定下来，形成固化的市场结构。这种市场状态将与《暂行办法》制定前的情况相似，所不同的是仅增加了几个新的利益参与者。固化的市场结构将使合并后公司彻底失去市场制约，除非也对其同样实施价格管制。

由于管理方式的惯性，地方政府有很强的对网约车进行总量控制的冲动。而这种冲动又是可行的。《指导意见》中的“统筹兼顾”原则以及“循序渐进“、”积极稳慎”、“合理把握出租汽车运力规模”等词句可作为冠冕堂皇的理由；根据《暂行办法》的授权，规定网约车车辆和驾驶员的标准和资格，以及实际操作中对相关标准和资格进行严格掌握，均可作为总量控制或变相总量控制的工具。

三、是否将网约车司机、车辆与平台进行绑定

目前，网约车司机和车辆可以在不同平台间进行转换。这有两个好处：其一，增强司机与平台的谈判能力，维护广大司机的利益。网约车平台是一个特殊的双边市场，它不但提供信息撮合服务，还决定乘客打车的价格，以及平台与司机间的分成----司机劳务和车辆使用权的价格。考察该项合并的影响，除应考虑合并对乘客利益的影响外，也应考虑对司机利益的影响。合并在一定程度上减少了司机在不同平台间转换的机会，使其谈判能力受到一定损害，如果进一步将司机和车辆与平台绑定，将使司机彻底失去谈判能力，利益得不到保障。其二，增强平台间的竞争程度。对平台而言，司机和车辆也构成一个市场，这个市场和乘客市场同等重要。与平台绑定，则意味着这个市场的固化。司机和车辆市场的固化，既可以构成潜在竞争者的进入壁垒，也可构成现有竞争者的扩张壁垒。

将司机和车辆与平台锁定更便于管理，因此各地在制定《暂行办法》时有可能倾向于规定司机和车辆不得在平台间转换，或对转换设置苛刻条件；平台为增强竞争力也可能以种种条件限制司机、车辆的转换。为维护司机利益，同时为维护市场的开放性和竞争性，应将司机、车辆可自由转换作为一条重要规定固定下来。当然，为保护乘客权益，相应的平台自律和政府监管也应当跟上。

四、对价格竞争行为进行不对称监管

《指导意见》和《暂行办法》均对价格监管提出了明确的要求。《指导意见》要求“依法查处出租汽车妨碍市场公平竞争的行为和价格违法行为”，《暂行办法》规定：“网约车平台公司不得有为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为，不得有价格违法行为。”如果机械地理解和适用这些规定，将不利于市场竞争。鉴于合并后公司的高市场份额，以及用户习惯（包括司机和乘客）等因素构成的市场壁垒，可以借鉴国外在打破自然垄断行业壁垒时采用的不对称监管方法，即对新进入者以及低市场份额者，允许其在一定期间以较低的价格进行扩张，以使其能和具有市场优势地位的企业进行竞争。

实际上，之前滴滴出行、优步中国等网约车公司就是以这种方式砸开出租车行业垄断之门的，而行业主管机构、竞争执法机关均没有对其低价行为进行约束，可以认为在事实上执行了不对称监管。如果此项并购在某些区域性市场造成市场结构畸形，也可运用此种监管方式来对市场结构进行调整。

与此项并购相比较，各地的政策设计更为重要。如果说《暂行办法》迈出了出租汽车产业改革的第一步，那么各地的政策设计将是关键的第二步。通过出台《暂行办法》实施细则，以及对巡游车的管理，既可以把本地出租汽车市场设计成开放型市场，也可以设计成半开放半封闭型市场，当然也可以设计成封闭型市场。不同类型的市场具有不同的竞争环境和运行机制，不但对此项并购最终呈现的后果起到决定性作用，还将在更长远时间、更深程度对该区域市场造成深刻影响。