中国自贸区开放向何处去？制度创新仍有待完善

来源：第一财经  作者：郭丽琴

经过三年多的试点试验，前两批自贸试验区陆续进入深化阶段，中国自贸区也已扩散到11地。今年4月，中央宣布在海南建设自由贸易试验区，探索实行自由贸易港政策。

多地自由贸易区是下一步开放的方向，也开始了进一步探索。5月23日，国务院公布的《关于做好自由贸易试验区第四批改革试点经验复制推广工作的通知》（下称《通知》）提出，11个自贸试验区全力推进制度创新实践后形成的自贸区第四批改革试点经验，包括服务业开放领域等27项改革事项，将在全国范围内复制推广。

24日，国务院又公布了进一步深化广东、天津、福建自由贸易试验区的改革方案，提出以开放促改革、促发展、促创新，率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系，形成法治化、国际化、便利化营商环境。

一位在该领域的资深观察人士对第一财经记者称，未来重点在推进服务贸易、投资与贸易便利化三个领域的进一步开放。虽然涉及范围有限且主要是在技术操作层面的改革与简政放权，但如果这些开放措施真正落到实处，也是值得点赞的。

对外经贸大学中国WTO学院院长屠新泉对第一财经记者评论说，当务之急应该是查找各自贸区存在的共性问题，然后加强顶层设计，突破各自贸区在改革开放中面临的制度性和体制性瓶颈。

从本次公布的自贸区内容来看，市场较为关注的部分在服务业。

商务部部长助理任鸿斌24日在国新办发布会上表示，下一步，商务部作为国务院自由贸易试验区工作部际联席会议办公室，将会同有关部门和3省市人民政府，抓紧制定任务分工台账，做好组织实施。

在此次自贸区经验复制推广的相关《通知》中，服务业开放领域包括了国际船舶运输领域扩大开放、国际船舶管理领域扩大开放等5项；投资管理领域包括了国际船舶登记制度创新、一般纳税人登记网上办理等6项；贸易便利化领域包括了跨部门一次性联合检查、铁路运输方式舱单归并新模式等9项；事中事后监管措施包括了企业送达信息共享机制、边检服务掌上直通车等7项。

任鸿斌称，这些试点经验具有各自贸试验区很强的创新意义和当地特色。

此外，任鸿斌说，辽宁等7个新设自贸试验区虽然设立时间只有一年，但这次复制推广的30条改革经验当中，这7个新设自贸试验区就占了17条，达到一半以上。比如，辽宁自贸试验区围绕建设东北亚国家航运中心开展创新试点，复制推广了“保税混矿监管创新”模式；浙江自贸试验区围绕以油品为核心的大宗商品投资自由化和贸易便利化积极探索，复制推广了“保税燃料油企业信用监管新模式”等5项保税燃料油供应方面的政策措施；陕西自贸试验区围绕提高中欧班列的辐射能力，大胆探索，复制推广了“铁路运输方式舱单归并”等新模式，显著提升了中欧班列的通关效率。

在24日的发布会上，广东省副省长欧阳卫民对第一财经记者补充说，广东自贸区将按照国家统一部署，进一步完善外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，实现各类市场主体依法平等准入相关行业、领域和业务，持续提升贸易便利化水平。

新的时期，自贸区改革将向何处去？

根据新华社经济分析《2017 中国自由贸易试验区年度报告》（下称《报告》），几年来，前两批自贸试验区的试点工作取得多方面重大进展，一批重要成果复制推广到全国，总体上实现了建设初衷。但随着改革进入深水区，自贸区的制度创新遭遇越来越多“难啃的硬骨头”，尤其在法律权限、政策协同、事中事后监管、地方联动等方面面临的问题比较突出。

《报告》称，问题主要集中在法律和事权约束大、支持政策碎片化、事中事后监管难度大、与地方经济的联动不足等。

南开大学副校长佟家栋表示，自贸试验区涉及的许多制度创新都属中央事权，地方可自行探索的比较少。如果没有中央各部委的大力支持，很多事情难以落地。

例如，自贸试验区的试点工作深入后，很多创新事项都会触及中央或法律层面，由于受到事权不足和现行法律法规的约束，自贸区的一些制度创新面临障碍。《报告》在调研中发现，尽管自贸区的制度创新取得了不少成果，但多数停留在部门内部的流程优化，跨部门深层次改革措施较少。究其原因，主要是各级法律法规束缚较多，跨部门协调难度较大。

《报告》还称，自贸试验区在落实某一部委的支持政策时，经常发现缺乏其他部委的相关政策配套，即便是同一部委历年下达的政策有时也缺乏连贯性，从而导致不少政策公布后久久无法落地，或者落地后反而造成企业办事更加不便，企业获得感不强。

此外，降低准入门槛、提高企业便利度是自贸试验区制度创新的重要方向，但门槛低了、企业方便了，政府部门事中事后监管的压力也就大了。综合执法是自贸试验区探索政府职能转变、加强事中事后监管的重要举措，但随着自贸试验区制度创新的不断深化，综合执法的专业化程度越来越高。