全面实施金融消费者投诉分类标准 切实做好金融消费权益保护工作

高效便民的金融消费者投诉受理、处理机制是保护金融消费者合法权益的重要手段，也是完善的金融消费权益保护体系不可或缺的组成部分。金融消费者投诉数据能及时有效地反映金融消费者对金融产品和服务的意见和需求，也能较为充分地反映金融监管政策和金融机构内控制度的落地和执行情况。世界上主要国家的金融管理部门都非常重视对金融消费者投诉数据进行深度挖掘和分析。人民银行和银保监会联合制定的《金融消费者投诉统计分类及编码 银行业金融机构》行业标准的发布实施，标志着在我国金融行业首次建立了科学、统一的金融消费者投诉分类标准。标准的出台和实施，将有利于金融消费者维护其合法权益，增强其对金融产品和服务的获得感和满意度；有利于金融机构提高管理水平和提升服务质量，增强市场竞争力；有利于金融管理部门汇总统计分析全行业投诉数据，增强金融监管和金融风险防控能力；有利于促进银行业持续健康发展，满足人民群众日益增长的金融服务需求。

❏建立和实施金融消费者投诉分类标准具有重要的现实意义

（一）建立和实施金融消费者投诉分类标准是坚持金融为民工作理念的直接体现。在党中央、国务院领导下，人民银行、银保监会深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚持以人民为中心的金融发展观，牢固树立金融为民的工作理念，着力解决发展不平衡不充分的问题，做人民群众的服务者，人民群众利益的守护者。金融消费者投诉是社会主要矛盾在金融领域的具体反映，是金融消费者意见和需求的直接表达。建立金融消费者投诉分类标准，对提高投诉处理效率和投诉数据分析的准确性至关重要，是切实保障金融消费者合法权益，加强金融为民的具体行动。

（二）建立和实施金融消费者投诉分类标准是加强金融风险防控的重要举措。党的十九大报告提出“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。中央经济工作会议指出，打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。第五次全国金融工作会议也提出“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”的金融工作主题。金融消费者投诉分类标准相关工作是认真贯彻落实党的十九大、中央经济工作会议、全国金融工作会议精神的具体举措。建立全行业统一的金融消费者投诉分类标准，可以使金融机构对投诉分类的界定以及投诉数据的报送口径形成统一理解，有利于汇集全行业、全口径投诉数据，通过加以深度挖掘分析，能更加准确把握金融市场整体运行和风险情况，为相关工作决策做好数据支撑。

（三）建立和实施金融消费者投诉分类有利于金融市场各方参与者构建良好金融生态。从金融消费者角度看，科学、合理、准确的金融消费者投诉分类可以精准地反映金融消费者诉求，提高投诉处理效率，提升消费者满意度。金融机构可以根据标准分类逐步向社会公布投诉数据，提振社会公众对银行业的信心；可以针对投诉反映出的金融消费者意见和需求，增加有效、高效金融供给，推动金融业供给侧结构性改革，更好地满足金融消费者需要，切实加强金融便民、金融利民、金融惠民。从金融机构角度看，建立科学、统一的金融消费者投诉分类标准，将促使金融机构实现投诉处理流程、管理模式的规范化、标准化、程序化，降低投诉管理的复杂性和难度，提升金融机构风险管理水平。同时，有利于金融机构全面、合理、准确地对金融消费者投诉数据进行统计分析，发现问题和潜在风险点，对金融产品和服务、业务流程和管理模式等进行有针对性的改进，促使金融机构进一步完善内部管理，提升服务质量，加强金融消费者保护，提高市场竞争力。从金融监管角度看，金融机构根据统一的金融消费者投诉分类标准向金融管理部门报送投诉数据信息，有利于金融管理部门汇总掌握行业整体情况，及早识别、预警、发现、处置全行业共性问题和风险；有利于消除信息壁垒，推动不同金融管理部门间数据共享和业务协同；也有利于金融管理部门全面及时掌握金融机构工作动态和特点，分析摸清工作规律，便于对金融机构相关工作进行有针对性的指导和督促。

（四）建立和实施金融消费者投诉分类标准是全面推进金融消费权益保护各项工作的重要抓手。从金融消费权益保护工作形势与需要看，建立统一的金融消费者投诉分类标准是建立投诉统计监测制度和相关数据库的基础和关键，可以服务于金融消费权益保护工作的多个方面。通过对金融消费者投诉数据进行深度挖掘和分析，可以使投诉受理与处理工作更加精细、高效和深入；可以为监督检查工作提供线索和指引；可以发现金融消费者知识、能力、意识等方面的薄弱环节，提高金融消费者教育工作的针对性和有效性；也可以反映金融消费者对金融产品和服务的意见和需求，为普惠金融相关工作提供参考。

（五）建立和实施金融消费者投诉分类标准是借鉴国际通行做法和良好经验的基本实践。世界银行《金融消费者保护的良好经验》指出，功能完善的金融消费者保护体制，“对消费者投诉的事项，包括这些投诉所涉及的违规行为，要定期编纂并由金融督察机构或金融监管机构公开。投诉应当依据产品类型编制，便于识别以帮助改进相应服务”，“监管机构有法定义务公开其金融消费者保护活动的统计信息和分析，并对改变监管方式和金融消费者教育方式提出建议，以从源头上避免发生系统性的消费者投诉。”世界上主要国家的金融管理部门均十分重视对投诉数据的深度挖掘和分析。建立统一的金融消费者投诉分类标准，加强对投诉数据的汇总统计分析，助力金融消费权益保护工作，是金融消费者保护国际通行做法和良好经验在我国的具体实践。

❏域外金融消费者投诉分类标准的实践经验

（一）英国金融行为监管局（FCA）及申诉专员服务公司（FOS）的投诉分类实践

2012年，英国对其金融监管体制进行改革，设立金融行为监管局（Financial Conduct Authority, FCA），负责银、证、保等各类金融机构的行为监管，促进金融市场竞争，保护消费者（投资者）合法权益。FCA不直接受理金融消费者投诉，但将报送投诉数据作为其监管报告制度的一部分，要求所有受其监管的金融机构都必须报送投诉数据，原则上一年报送两次。在相关报表模板中，FCA根据金融产品或服务类型将金融消费者投诉分为银行及信贷类、抵押贷款和房屋金融类、一般保险类、支付保障保险（Payment Protection Insurance, PPI）类、养老金类和投资类等6大类，分类较为笼统。在英国，负责处理金融消费者投诉纠纷的机构是金融申诉专员服务公司（Financial Ombudsman Service, FOS）。FOS依据《2000年金融服务与市场法》设立，提供覆盖全部金融业的“一站式”投诉纠纷处理服务，力求公平、合理、快捷地处理金融消费者投诉纠纷。FOS根据金融产品或服务类型对投诉进行分类，分类较为详细。FOS的投诉分类可大致与FCA的分类相对应，可以看作是对FCA投诉分类的细化。

（二）美国金融消费者保护局的投诉分类实践

2010年，美国根据《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（以下简称《多德·弗兰克法》）成立金融消费者保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），加强对金融消费者的保护。根据《多德·弗兰克法》有关规定，收集、调查和回应消费者投诉是CFPB工作的重要组成部分。CFPB对金融消费者投诉的分类是从消费者的角度出发，分为两个维度：一是按照金融产品或服务类型不同进行划分；二是在第一维度下，按照金融消费者反映的不同问题再进行划分。根据CFPB消费者反馈办公室（Office of Consumer Response）发布的《消费者投诉表格产品和问题选项》，以金融产品或服务为标准，CFPB将投诉分为9大类、48子类。9大类投诉分别为住房按揭、债务催收、征信、信用修复服务和其他消费者个人报告、信用卡或预付费卡、支票或储蓄账户、车辆贷款或租赁、学生贷款、发薪日贷款、（车辆）所有权贷款和个人贷款、汇款、虚拟货币和货币服务。其中大类又分别细分为若干子类。

在第一个维度下，以金融消费者反映的不同问题为标准，CFPB将投诉分为大类问题和子类问题，每个大类问题根据情况细分为若干子类问题。以学生贷款为例，学生贷款（产品）分为联邦学生贷款（子产品）和私人学生贷款（子产品）。对应的问题包括贷款获取、与贷款人或服务商打交道、还款困难、信用报告或信用评分。其中与贷款人或服务商打交道、还款困难两个问题又细分为若干子问题。

CFPB以金融产品或服务的类型为主、以消费者反映问题为辅的分类标准，能够准确反映消费者投诉的集中业务领域和问题，有助于金融机构快速找到并解决问题。同时，将每一种投诉类别都通过“大类+子类+问题+子问题”的方式进行细分，提高了消费者投诉分类的准确性。

❏我国金融消费者投诉分类标准试点工作取得初步成效

我国金融管理部门和金融机构均建立了金融消费者投诉受理、处理机制，并对金融消费者投诉进行分类。

 （一）人民银行的投诉分类实践

2014年，人民银行在对国外金融消费者投诉分类经验和国内金融管理部门及金融机构分类实践进行深入分析研究的基础上，结合我国国情现状，形成了《金融消费者投诉分类标准（试行）》。该标准从金融消费者投诉业务渠道、业务类别和原因三个维度，采用多层级体系，实现一定时间跨度内金融消费者投诉的分类统计。

为检验该标准与金融机构业务、内部流程和系统的匹配程度，确保其具备可行性和可操作性，人民银行先后分三批在中国农业银行、交通银行、中国银行、中国建设银行等4家国有大型商业银行，中信银行、中国光大银行、华夏银行、中国民生银行、招商银行、兴业银行、广发银行、上海浦发发展银行等8家全国性股份制银行，汇丰银行（中国）1家外资法人银行和全国31个省（自治区、直辖市）的108家地方法人银行业金融机构开展了该标准应用试点工作。

各试点银行业金融机构积极推进试点工作，在本单位全面推行金融消费者投诉分类标准。中国农业银行整合全行客服热线、信用卡客服渠道、微博和电子邮件等渠道试用投诉分类标准。交通银行优化升级客户服务工单系统，在全行范围正式执行投诉分类标准。中国建设银行对客户服务系统进行了升级完善，全面试用投诉分类标准。

人民银行成都分行、重庆营业管理部每月按分类标准报送辖内试点银行的投诉统计数据；重庆营业管理部指导辖内试点机构开发建成投诉管理电子信息系统，试点银行实现了投诉数据网点全覆盖；人民银行西宁中心支行、银川中心支行要求辖区所有银行业金融机构，包括试点和非试点单位，按投诉分类标准定期报送投诉统计数据。

总体来看，各试点银行业金融机构系统运行平稳流畅，按照规定的频次和要求报送的投诉分类统计信息更加贴合实际。从金融机构的反馈看，金融消费者投诉分类标准较为全面地涵盖了银行业金融机构受理的投诉事项，各类别和子类划分清晰合理，有利于银行业金融机构全面、科学和准确地对客户投诉情况进行统计分析，提高投诉管理的标准化和规范化水平。从金融监管角度看，各试点银行业金融机构根据金融消费者投诉分类标准报送的投诉分类统计信息及时、完整、准确，有利于为金融管理部门相关工作决策提供参考。试点工作达到预期目标，为标准在全行业的推广应用奠定了坚实的基础。

（二）原银监会的投诉分类实践

原银监会将推动银行业金融机构加强消费者投诉管理作为保护消费者权益的重要内容，2007年就提出要加强消费者投诉统计工作，并要求银行内部建立定期报告制度，定期向高级管理层报告投诉处理情况，对于重大的投诉问题要及时向监管机构报告。2012年，原银监会开始要求银行业金融机构定期向监管部门报送投诉统计数据，并逐步细化完善统计要求。

目前，原银监会对银监会系统受理和银行业金融机构受理消费者投诉数据进行统计分析，消保局每月统计原银监会系统受理消费者投诉情况，每半年汇总全国银行业金融机构受理投诉情况。自2018年初以来，原银监会将健全完善投诉分类统计、强化投诉数据分析运用作为银行业消费者权益保护工作的重点内容，要求银行业金融机构加强投诉统计工作，指导银行业金融机构开展投诉统计管理自查评估，结合采用以案倒查的方式，推动银行业金融机构理顺投诉统计管理机制，提高投诉统计数据质量及报送的时效性、规范性。

从统计分类要求看，原银监会对银行业消费者投诉按照3个维度进行分类：一是按业务领域分类，包括信用卡、银行理财、存款业务、转账汇兑、个人贷款、代理保险、代理基金、其他代理业务、服务设施及环境、外汇黄金业务、电子银行、其他等12类；二是按原因分类，包括虚假宣传、信息披露不足、服务设限、服务收费、服务态度及服务水平类、服务流程或系统、其他等7类；三是投诉渠道分类，包括书面投诉、电话投诉、现场投诉、网络投诉、其他等5类。

（三）我国商业银行的投诉分类实践

商业银行服务于广大人民群众，受理、处理的金融消费者投诉数量更庞大、内容更复杂。在投诉界定方面，不同商业银行存在一定差异。有的商业银行按照责任认定情况，仅将经认定属于本单位责任的金融消费者诉求界定为投诉，也有商业银行从全面反映金融消费者诉求的角度出发，明确将通过各种渠道表达的对产品和服务的意见、抱怨及不满均纳入投诉的范畴。在投诉分类方面，商业银行在业务类型、优先程度、责任认定等方面的投诉分类标准大同小异，同时不同商业银行由于规模大小、业务种类、服务范围等存在差异，在投诉分类标准的设计上也有所区别。

投诉界定的模糊性和投诉分类的多样性给金融管理部门汇总统计和挖掘分析全行业投诉数据，以及各商业银行与其他同业进行横向比较等工作带来一定障碍。在全行业建立和实施科学、统一的金融消费者投诉分类标准有利于从根本上解决这一问题。

（四）行业标准发布实施

在前期工作基础上，人民银行金融消费权益保护局会同银保监会消费者权益保护局牵头制定了《金融消费者投诉统计分类及编码 银行业金融机构》行业标准。自2017年12月起，经标准起草、征求意见、审查报批等环节，该标准于2018年9月4日发布实施。下一步，人民银行将会同银保监会积极推动银行业金融机构应用实施该标准，并以此为契机进一步做好投诉管理工作，加强金融消费者权益保护。

❏全面实施金融消费者投诉分类标准，切实加强金融消费权益保护工作

 （一）进一步促使金融机构提高认识，提升投诉管理水平。妥善处理金融消费者投诉，是坚持和贯彻金融为民理念的直接体现。金融机构应正确认识金融消费投诉管理工作在金融机构整体工作中的地位。金融消费者投诉管理并非独立于金融机构的经营活动，而是整体经营链条的有机组成部分；并非单纯的事后补救，而应从纠纷处理中吸取经验教训，补齐业务短板；并非避之唯恐不及的麻烦事，而是宝贵的“纠错本”。

 （二）进一步畅通投诉受理处理渠道，便利金融消费者合法维权。“无救济则无权利”。金融消费投诉的受理处理渠道，事关金融消费权益保护的质量。如果这一渠道不完善、不畅通，金融消费者的权利在受到侵害时就难以得到有效保护，金融消费权益保护也就无从入手。畅通投诉受理处理渠道对金融消费权益保护工作而言，具有基础性意义。金融管理部门及各金融机构将金融消费者投诉分类标准嵌入咨询投诉电话或网上咨询投诉平台，便于金融消费者准确地反映问题，提出诉求，提高投诉处理质量和效率，提升投诉管理的精细化水平。

（三）进一步推进投诉数据库建设，提升数据分析挖掘能力。借助金融投诉分类标准的推广实施，进一步推进覆盖范围更广、统计频次更合理、分类更科学的全行业、全口径投诉数据库建设。同时，不断提升对投诉数据的分析挖掘能力，并着力提升运用大数据技术分析投诉数据的能力，加强对投诉多发机构和业务的风险提示、对投诉呈现苗头和趋势的提前预警、对投诉揭示问题和风险的有效处置，将投诉数据用好、用深、用活，不断提升监管水平和权威。

 （四）推动建立金融消费权益保护金融标准体系，助力金融消费投诉纠纷处理工作再上新台阶。在银行业金融消费者投诉分类标准的基础上，推动建立金融行业统一的消费者（投资者）投诉分类标准。可结合人民银行、银保监会履职范围，研究制定非银行支付机构、保险业等行业消费者投诉分类标准。在远期，待各分领域消费者投诉分类标准逐渐成熟，并逐步为金融机构所采用，可研究整合各自分领域的金融消费者投诉分类标准，建立全行业、标准化的消费者投诉分类体系。同时，为加强标准制定的系统性，发挥协同效应，研究制定金融机构投诉受理、处理流程指引或规范，金融机构投诉管理评估指南等金融标准，推动建立金融消费者权益保护金融标准体系，通过金融标准助力金融消费权益保护工作再上新台阶。

来源：金融时报