强监管开启支付市场新生态

【财新网】（专栏作家 杨涛）当前，在不断加强金融监管、防范系统性风险的大背景下，支付清算强监管将是未来几年的政策基调，支付市场规范发展也是一项长期性任务。

　　“强监管”的内涵比“严监管”更为丰富，是监管在行业发展中真正把握“底线”与“天花板”，更好地为行业“赋能”，并且根据市场变化与需求演进，不断优化监管思路，把握好支付消费者保护、激发行业创新活力、保障金融稳定的多重目标。

　　近年来，在我国新金融的快速发展中，支付行业相对来说更健康一些，也成为“金融科技创新排头兵”。然而，在市场快速扩张过程中，支付行业也出现了一些亟待解决的风险与问题。

　　以央行推动的备付金集中存管为例，究其原因，一是部分行业“后进”机构纷纷出现备付金挪用风险。二是行业领先机构虽然内控健全，但其日益增长的系统重要性，也使监管者不得不考虑潜在的“大而不倒”或“网而不倒”风险。三是作为备付金的性质，顾名思义是为了满足客户支付需求而设置的流动性保障，本质上是应该有“底线规模”，以最少的备付金来支撑最有效的业务运营，正如政府国库一样，在满足日常公共支出同时，很多国家都实现了国库资金零余额管理。支付机构备付金利息收入的依赖性不断上升，事实上也扭曲了备付金的“服务支付特质”。四是分散化的备付金存管与合作模式，虽然在初期激发了市场活力、提升了支付机构对银行谈判能力，但后期也引发了各方对直联的透明度争议和潜在合规性矛盾。

　　市场创新的健康演进，离不开支付市场新生态的“土壤完善”。此时更应不沉迷于支付“赶英超美”的自满，摒弃“制度漏洞与套利”的驱动，真正在新技术与新规则的“并驾齐驱”推动下，在国际视野中“严格要求自己”。

　　从近期监管动向看，央行的思路开始从单个重要环节整顿，向支付全流程规范发展。2016年112号文主要针对发卡侧，即支付机构断开从商业银行的扣款通道，2017年底217、281和296号文主要针对支付前端创新业务（条码支付），即收单和商户侧的支付机构业务开展中出现的一些问题，如银行、支付机构之间互放和转接支付业务系统接口及通道，包括支付宝、微信把支付通道放给银行，银行再放给其他支付机构以及无证第四方机构。

　　需要承认，当下的支付监管最优选择，应是实现对支付产业链条的监管闭环，无论哪个环节的跨行（法人）资金清算，均要通过人民银行跨行清算系统或具备合法资质的清算机构处理，最终使得支付交易、清算、结算的功能环节清晰，参与者的相应风险和责任更加明确。

　　从时间上看，112号文要求的发卡侧断开直连要在2018年6月30日前完成，后几个文件要求的收单和商户侧断开直连要在2018年4月1日前完成，从此前情况看，支付监管文件要求的落地执行，仍需要加强。

　　整体上看，支付市场涉及的主体较多，各方博弈及规避监管能力强。目前处于政策落地关键期，监管部门应该抓住金融强监管的大背景，利用银联、网联等主要零售支付基础设施平台，推动行业实现真正规范，为下一阶段支付清算基础设施的持续健康发展奠定基础。

　　值得探讨的是，支付市场新生态建设，也是不同主体的利益重新平衡过程。例如，非银支付机构以备付金为基础的商业模式将受到重大影响，传统特许清算机构也在探索业务创新与突破。由此，市场将会呈现多方复杂博弈，政策目标保持持续一致并不容易。尤其需注意的是，还要防止央行体系内的不同机构无序竞争，影响清算市场的规范与效率。

　　有鉴于此，在市场开放和升级发展的大背景下，需审视和界定银行卡清算机构和特许清算机构的关系。例如，银联和网联、农信银、城商银等关系的处理，要考虑到未来Visa、万事达进入后的可延续、可复制性以及内外公平性。同时，特许清算机构的运营基础，往往是基于主体视角，而非业务实质。对此，伴随技术升级、经济社会变革的推进，结合金融监管逐渐从“主体视角”转向“功能视角”的趋势，也应在尊重历史投入、遵照法律授权关系的前提下统筹考虑。

　　客观来看，支付市场创新与安全“跷跷板”始终存在，最佳的尺度把握并不容易，只能是尽量避免“过犹不及”，各国历史上也非一成不变。就发达经济体来看，无论是传统金融机构，还是非银支付等，在2008年危机之后都遭受了愈加严厉的监管。如支付机构备付金的法律性质、资金安全、客户实名与反洗钱风险等，都曾在各国引起过争议和监管强化。当然，近期以特朗普政府的思路为代表，金融监管出现“略有放松”的姿态。相比而言，我国在经历了“让子弹飞”的探索期之后，给包括支付市场在内的金融创新“飞奔野马”套上“缰绳”，也是题中应有之义。

　　总之，一系列强监管政策的实施，是目前特定时期的最优政策选择。将来随着技术不断进步与跨越，市场规范与自律程度逐渐提升，且监管与法律约束更趋于欧美“天网恢恢”的特征，现有政策也可能进行新的优化调整。此外，作为当下重要“抓手”，应推动217、281和296号文等尽快落地，可支持银联等业务基础、技术能力强的机构，制定方案对接主要支付机构，加速业务平滑迁移，形成支付市场共建新生态的声势。

　　作者为中国社科院金融所支付清算研究中心主任