李新征：对《应收账款质押登记办法》（征求意见稿）的片面意见

来源：商业保理专委会

作者：李新征

01 在《应收账款质押登记办法》附则中增加其他动产和权利担保交易登记的参照条款并没有上位法依据，疑似违反《立法法》，超越权限

1.根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十条 “没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。《应收账款质押登记办法》（以下简称《办法》）是中国人民银行根据《中华人民共和国物权法》第二百二十八条，在本部门权限范围内制定规章。而《办法》第三十四条提到的“包括但不限于融资租赁、保证金质押、存货和仓单质押”等事项，并没有相关法律和国务院的行政法规、决定、命令的依据，可能超越权限。

2.根据《中华人民共和国物权法》第二百四十六条，在不动产统一登记法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前授权地方性法规暂时规定，这里需要注意两点：第一，不动产统一登记的相关问题应当由法律或者行政法规来规定，而不是部门规章；第二，即使地方性法规暂时规定，也是需要法律来授权，而不是部门规章自行制定。

附则中增加其他动产和权利担保交易登记的参照条款到底有没有法律和国务院的行政法规、决定、命令的依据？既然不动产统一登记的相关问题应当由法律或者行政法规来规定，那么动产的统一登记相关问题由部门规章来约束合适不合适？是否需要法律的授权？

《立法法》第八十条 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

《中华人民共和国物权法》第二百二十八条 以应收账款出质的权利质权设立和出质人转让应收账款的限制，以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。 应收账款出质后，不得转让，但经出质人与质权人协商同意的除外。出质人转让应收账款所得的价款，应当向质权人提前清偿债务或者提存。

《中华人民共和国物权法》第二百四十六条 授权地方性法规暂时规定不动产统一登记法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定。

02 在《办法》附则中增加其他动产和权利担保交易登记的参照条款可能违反《立法法》以及《规章制定程序条例》

“此为配合北京市、上海市开展动产担保统一登记试点工作，登记系统中已新增‘生产设备、原材料、半成品、产品抵押’登记和查询服务。为满足市场主体自发开展动产担保交易登记的需求，切合部分自发登记的效力已获得司法认可的情况，加强对上述各类登记行为的正面引导，有必要在《办法》附则中新增其他动产担保交易登记的参照条款。”

从这个说明可以看出，增加其他动产和权利担保交易登记的参照条款既涉及到中国人民银行，至少还涉及到北京市、上海市有关承担动产担保统一登记试点工作的部门，很可能涉及到上述地方部门的归口国务院主管部门。

增加其他动产和权利担保交易登记的参照条款是否属于涉及到两个以上国务院部门职权范围的事项，《办法》第三十四条提到的“包括但不限于融资租赁、保证金质押、存货和仓单质押”等事项，是不是会涉及到其他国务院部门职权范围？由人民银行单独制定这些规定，是否合理？

《立法法》第八十一条 涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

《规章制定程序条例》第九条 涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。

03 本次修订将《办法》第十二条初始登记期限最短6个月调整为最短1个月，能不能不限制？

既然说“为了更好地适应目前市场发展需要，满足账期较短的普通贸易类应收账款融资，本次修订将《办法》第十二条 初始登记期限最短6个月调整为最短1个月，以便市场主体根据业务开展情况，选择适合的登记期限”，现实情况是中小微企业因为资金压力，往往账期很短，很多账期不超过1个月，尤其是大宗原料类行业，大量的账期在十天以内，既然登记系统都是线上操作，时间短、效率高，为什么不能将登记期限调整为10天以内呢？能不能不限制呢？

04 《办法》立法框架一步步出现越来越大的立法偏差

《办法》从一开始，就强行将“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权”纳入应收账款概念之中，不顾及“收益权”和属于“债权”的“应收账款”是法律上两种不同的权利类型，也不顾及“收益权”即使在财务会计领域也不会被视为“应收账款”。

同时，《办法》又要求应收账款转让也参照该办法，再到这次修订附则中增加其他动产和权利担保交易登记，把“包括但不限于融资租赁、保证金质押、存货和仓单质押”也纳入《办法》。

笔者就想问几句：“应收账款质押”和“应收账款转让”是不是一回事？“融资租赁、保证金质押、存货和仓单质押”是不是“应收账款质押”？“建立高效便捷统一的动产担保制度”仅靠《办法》这个效力等级不高且没有获得充分授权的办法，能不能解决问题？

总之，应收账款不是一个筐，什么都能往里装，统一的动产担保制度不能将不同的类型强行糅合到一个《办法》里，这样势必会导致立法的偏差、法律适用的混乱，笔者衷心期待将来相关部门能够出台一部效力登记高或者获得充分授权的《动产担保统一登记管理办法》。

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