刘春生：国产糖业将迎来贸易救济的春天

来源：刘春生的财经微评

    2016年9月22日，中华人民共和国商务部发布2016年第46号公告，决定对进口食糖进行保障措施立案调查。2017年5月22日，历时8个月的调查尘埃落定，商务部裁定，进口食糖数量剧增使得中国食糖产业受到了严重损害，根据《中华人民共和国保障措施条例》，对关税配额外进口食糖征收保障措施关税，期限3年，并逐年递减，第一年为45%，第二年为40%，第三年为35%。

　　保障措施与贸易救济

　　根据商务部的统计，1995年至2014年间，WTO成员国发起的保障措施调查共295起，使用最为频繁的为印度(39起)、印尼(23起)和土耳其(17起)。2016年来自WTO成员发起的9件保障措施调查案件与我国有关，其中7起是针对钢铁行业的。

　　保障措施同反倾销、反补贴一样，是WTO允许的贸易救济措施。不过，反倾销与反补贴针对的是不公平贸易，并且通常指向特定国家的某类产品，而保障措施则针对的是特定产品的正常贸易，因此，保障措施涉及的国家和地区更为广泛，适用条件更加严格。

　　保障措施一般用于不可预见的情势变动。WTO的基本原则之一是自由贸易，然而成员国承担WTO所规定的国际义务时被赋予了一定的灵活性，当成员国遭受了突然的不可预见的情势变更，可以采取相应的贸易救济措施。为此，在关贸总协定谈判的乌拉圭回合中，达成了《保障措施协议》，既规定了成员国可以在一定条件下采用保障措施，同时也保证了这一贸易救济行为不被滥用。

　　根据WTO的规定，保障措施的实施条件主要有三个：第一，某种产品的进口数量急剧增加；第二，进口产品激增对相关国内产业造成了“严重损害”或“严重损害威胁”；第三，进口产品激增与“严重损害”或“严重损害威胁”存在严格的因果关系。

　　低价进口食糖令国内糖企承压

　　为老百姓(603883,股吧)生活提供甜蜜的中国糖企近年来遭遇的却都是苦涩。自2001年加入WTO以来，中国对进口食糖的关税配额为194.5万吨/年，2001-2010年的十年间，中国进口食糖保持了平稳增长的态势，但是一直没有超过194.5万吨的关税配额。从2011年起，食糖进口进入快车道，数量急剧增加，2016年中国进口食糖306万吨，超配额111.5万吨，2011-2016年，进口食糖占中国市场份额约为20-30%之间，中国在不知不觉中已经成为食糖的世界第一大进口国。

　　由于进口食糖价格低廉，对国内糖企造成了巨大的冲击，销售数量、销售收入、市场占有率以及利润率不断受到挤压，大量糖企亏损，国内糖料作物的播种面积不断减少，产业受到严重损害，甚至已经危及产业安全。在这种情况下，商务部遵循中国法律法规和世界贸易组织规则，经过严格的调查程序，决定对进口食糖进行保障措施，可以说是有理有据。

　　为其他产业提供了可参考样本

　　进口食糖保障措施能引起这么广泛关注的主要原因是这种方式的发起具有严格的实施条件和程序，而且这种贸易救济措施在我国并不常见。对于这一措施的出台有以下几点启示：

　　首先，为其他产业提供救济措施提供范本。保障措施要由具有法定资格的机构通常是进口国政府或进口国内全部产量或其产量占国内同类产品生产总量主要比重的产业提出书面调查申请。在本案中，是由广西糖业协会代表国内食糖产业请求对进口食糖进行保障措施调查，由商务部受理搜集相关证据资料展开调查。因此行业协会在此案中功不可没，也为其他产业在必要时申请贸易救济措施提供了很好的参考样本。

　　其次，面临引起贸易伙伴报复的风险。保障措施针对的是特定产业的正常贸易，因此，不可避免对若干个国家产生影响，在本案中，巴西、泰国、澳大利亚均是食糖出口大国，也是我国食糖进口的主要来源国，值得一提的是我国与澳大利亚、东盟(泰国是成员国)还建立了自由贸易区。因此对进口食糖的保障措施必将会伤害到这些国家的利益，尽管商务部贸易救济局分别与澳大利亚和巴西就食糖保障措施案进行了磋商，但如何在保护本国产业的同时不引起贸易伙伴的报复仍然考验着相关部门的智慧。

　　最后，保障措施的申请，为国产糖业的发展迎来了时间。根据WTO的《保障措施协议》，保障措施的实施期限不得超过四年，在本案中，我国政府裁定的对食糖实行保障措施的期限为三年，对关税配额外进口食糖征收保障措施关税的税率也是逐年递减的。贸易救济属于“救急不救穷”。我国食糖产业竞争羸弱，农户分散种植糖料作物，规模较小，。而巴西、泰国、澳大利亚食糖产业集约化和机械化水平较高，规模经济与成本优势突出，市场竞争性强。因此促进我国食糖产业的发展，靠限制进口远非长久之计，一方面需要我国各级政府不断深化供给侧改革，为食糖产业的发展提供源源不断的活力。另一方面保障措施为中国食糖产业赢得了宝贵的时间，相关企业需要抓住这一难得的机遇，通过技术进步与创新提高产量，提升质量，不断降低成本，苦练内功，迎头赶上，提升竞争优势，才能形成市场的良性循环，同时避免更多的贸易摩擦。

（专家简介刘春生，中央财经大学国际经济与贸易学院副教授、硕士生导师，兼任蓝源资本研究院副院长、中国特华研究院服务经济研究中心主任。）