吸引外资：中国应该减税

注：本文首发于FT中文网，2019年4月16日，转载请务必注明出处。

作者：潘圆圆 张明

外资还在青睐中国么？当前，中国是全球第二大的外商直接投资流入国。未来外资决定是否继续投资中国时，考虑最多的因素之一是中国的营商环境。让人欣喜的是，根据世界银行营商环境报告的评估，2005年至2018年中国整体营商环境从全球第91位上升至46位，是全球营商环境改善最显著的国家之一。

同时我们注意到，世行衡量营商环境的10个一级指标中，衡量税收环境的投资者“纳税”指标仍然有巨大的提升空间。

中国的“纳税”指标的排名曾经非常低，2006年中国的这个指标在约180个国家中排名第168位。此之后多个年份该指标徘徊在第120位左右。即使2018年中国整体营商环境大幅提升32名，中国的“纳税”指标也仅位列全球第114位。

进一步分析2018年“纳税”指标改善的原因，不难看到这主要是因为外商纳税所需时间大幅度的下降，投资者平均花费在纳税上的时间从2017年的259小时下降到2018年的114小时。而在“税收占利润总额比重”这个二级指标上，中国的排名一直较为靠后，这一点在2018年并没有得到改善。全球表现最好的国家税收仅占利润的25%左右，而2005-2018年中国税收占比平均值约为70%，成为拖累中国营商环境的最重要原因。

外商在中国纳税数据同样支持这个结论。统计局的数据显示：2005-2014年外商（笔者注：加入了港澳台企业应交税情况，虽然港澳台企业是否归入外商企业尚无定论。）应交增值税占全国增值税总量的比重平均为22%，应交所得税占比从19%上升到29%，加上其他税费，外商面临的税负水平不算低。伴随着该税负水平同时出现的是外商利润占比的下降，这可能由于利润率的下降，也可能由于外资在中国经济中相对地位下降。无论何种情况，都可能引发外商的不满，并促使投资者母国对中国资本施加限制。

中国营商环境的十个指标中，“纳税”指标表现最差有几方面的原因。首先当然是中国整体税负水平相对较高，这对于外企和内资企业是一样的。整体税负较高则有多方面原因：营改增后，一些抵扣环节少的企业税负反而上升。在中国整个税制结构中，企业税和间接税的比重过高，个人税直接税比重较低。除了税收之外，中国企业还需要承担社会保险费用（五险一金）、行政性收费、隐性成本等其他运营成本。世行认为，中国总税率偏高的主要原因是将社保和公积金作为纳税额的构成之一。比如，2016年中国总税率占利润比重为68.5%，其中社保和公积金占比高达49.63%，贡献了总税率中的72.45%。

其次，虽然外商可能获得一定的税收优惠，但有些优惠没有完全实现。其中原因过于复杂不在本文中展开，但这个事实从另外一个角度说明了“特殊政策”的不确定性。随着中国经济日益成熟，法律上给出确定的、透明的、长期的、适用所有企业的税率是必然的趋势。

最后，由于历史、人员编制等多方面的原因，中国税收征管水平较为一般。中国的税收体系有某种程度的“高税率，宽征管”特征，而外企对此体系适应程度相对差，这导致了外企实际税负较高的情况。

为什么说减税是当前中国营商环境改善中的最迫切的点？

原因之一，目前外资流入中国速度放缓，同时出现一定数量的撤资和投资转移，如果再加上外企利润的汇出，可能出现数量巨大的资本流出，对外储形成一定压力，或损害其他投资者对中国经济的信心，带来宏观上的风险，急需有效方法改善投资环境。

第二个原因在于，减税对内资企业和外商同样必要而紧迫。目前中国人口红利逐渐消失，各种要素成本上升，国内企业利润率偏低。说到根本上，企业利润下降的营商环境无论如何不能被称为良好的营商环境。税收红利能直接增加企业利润，改善企业的资本结构，提高企业竞争力。新《外商投资法》确认了外资享受国民待遇，与内资企业适用同样的税收法律。国民待遇意味着中国将塑造整体良好的投资环境，同时改善内资企业和外商的投资待遇。

第三个原因，部分国家通过税收改革降低企业负担，相形之下中国的税负更显沉重，这将影响全球资本的流向。例如，美国采用属地征税制，大幅降低企业所得税率，鼓励企业将海外的利润汇回。同为亚洲国家的日本在积极降低企业所得税税率，印度也启动了包含减税和简化纳税流程的大规模税改。各国竞相减税，形成了对资金的争夺，客观上对中国形成了压力。

从可操作性上看，中国综合税负较高，为减税提供了很大空间。

我们同样欣喜地看到，中国政府已出台一些减税降费的政策。例如：2019年3月20日，国务院总理李克强宣布了一系列措施，包括将制造业等行业16%增值税率降至13%、交通运输和建筑等行业10%增值税率降至9%，明显降低企业社保缴费负担等。

如何通过减税改善营商环境，我们有如下政策建议：

首先，中国需逐步转向“低税负，严征管”的税收体制。现有体制下税收征收相对宽松，企业实际税负差异较大，这会导致事实上的不公平，有悖平等原则。逃税企业在经营方面存在隐患，未来可能要为此付出更高的代价，这会增加企业运营的不确定性。对整个社会来说，逃漏税会催生腐败，并带来经济主体行为的扭曲。建立透明、稳定的营商环境，首先要过渡到低税负与严征管相结合的税收体制。

将来，中国的减税方案要有更强的针对性。历史经验表明，减税对新增投资影响不大，并非投资者做出最初投资决策时最看重的因素。只有当外商决定在某一地区投资时，中国相对于该地区其他国家的税率高低才比较重要。中国要了解潜在投资者的需求，对比与相关国家税制的差异，确定自身的减税方案。另外，减税影响最大的几方面是：企业是否追加投资，利润保留在东道国还是汇回母国，企业是否减少债务增加股权，改变资本结构。因此，中国需要在宏观经济和资本流动管理的大框架下，先设定细致的政策目标，再有针对性地设计减税政策。

同时，中国应着力减轻国内企业税费负担。一方面，这能够培育具有全球竞争力的中国企业。另一方面，当中国以符合国际惯例的形式给予本土企业税收红利时，外资势必通过多种方式来利用这种待遇，这将提高中国企业在商业谈判中的筹码。

因此，笔者建议中国拉长减税周期。拉长减税周期的含义是什么？不是一次性完成减税，而是用较长的时间实现企业税负的较大幅度下降。可以考虑将外企在中国的经营时间与税负挂钩，引导外资在中国进行固定资产投资，鼓励外资为提升中国福利做贡献。

（作者潘圆圆与张明均为中国社科院世经政所研究人员）