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邓峰 :国资监管应放弃一城一地的得失

时间: 2018-10-02 21:06:54 来源: 《南方周末》  网友评论 0
  • 过去的国资监管模式存在什么样的问题,未来应该如何改革。南方周末记者专访了北京大学法律经济学研究中心主任邓峰。

来源:《南方周末》


导 语

过去的国资监管模式存在什么样的问题,未来应该如何改革。南方周末记者专访了北京大学法律经济学研究中心主任邓峰。

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“最不坏的方案”


南方周末:目前,各级国有投资、运营公司纷纷成立,是在模仿新加坡的淡马锡模式吗?


邓峰:我认为不能把这些国资管理公司的设立看成是淡马锡模式的确立,这涉及如何深层次理解淡马锡。


首先淡马锡所面临的投资市场,是一个国际化的、有着非常多私企在其中的市场。淡马锡作为公有企业,好比是一条鲸鱼生活在私有世界的汪洋大海中。但是中国现有的资本市场是分割的,有外资和内资企业的区分,内资、外资的进入、出来,都有各种各样的限制。流通的公开股权市场,就是证券市场,60%的股份直接或间接被国家持有。中国如果搞淡马锡,就像一条鲸鱼,生活在一个小池塘中,游不动的。


另外,绩效衡量也是一个问题。现在的国资监管过于看重一城一地的得失,这是一种比较传统、陈旧的财富观,关心的仍然是实物资产,“管人管事管资产”。而淡马锡是以市值、回报率等股东收益来衡量其经营得失的。


最后,淡马锡能够生存是依赖于专业的、市场化的投资和管理模式。而目前中国的国资监管没有市场约束,没有治理良好的公司应当有的分权制衡机制的约束,也不会应对和处理大量的国际惯例。


如果按照淡马锡的模式,或者是政府或者是人大下面,应该有一个总控公司,这个总控公司应该是一个法定机构,比如淡马锡,是由总理亲自任命的。中国没有这样一个机制,因为我们的国家太大,国有资产太多。在现实中,也仍然处在一个政出多头的局面。好在现在所有人都看到了原来管理体制的弊端,也算是一个底线的共识。原来的管理是“管人管事管资产”,全方位地限制国企,这是不合理的,要给国企松绑,要进行国有资产管理中所有者层面的改革,也就是政府如何作为股东来进行管理。以前改的都是企业层面,现在是在股东层面进行改革。


南方周末:那么,淡马锡模式需要哪些制度条件?


邓峰:淡马锡的第一个前提条件是要有一套很好的文官系统,能够有效地按照专业的视角去筛选好的投资,有良好的授权和追责机制。


其实国资委也是做过很多尝试努力的。比如2003年国资委成立不久,就试图从国际人才市场中招聘海外归来的高管人员管理国有企业,但是这与现有制度之间存在着非常大的落差,没有实际效果。最典型的冲突,像高管限薪就是一个。


第二要有一个足够大的、充分的、可流动的资本市场或者股权管理市场。


第三是在管理的时候,要按照一般国际通行的公司治理进行各方权利、义务的分配。比如在公司内部权利的分配上,能够真正贯彻董事会集体决策机制,而不是董事长一人说了算。


中国的公司法是2005年修订的,2005年的公司法又仅仅是1993年版本的小修。但是1993年的版本就是为国企量身定做的,也就是说,现有的公司治理,本来就是服务于国企的。这个公司法的治理规则强化了股东会中心,强化了一城一地得失的物权式国资管理思维。


南方周末:淡马锡是否就代表着国企改革的终极方向?


邓峰:我认为不是的。淡马锡只是新加坡这样一个小国的成功模式。世界上制度化存在的既有国有企业,又在市场中以一个市场主体获得投资收益的国家只有两类:第一类是海湾的君主制国家,不适用于我们。第二类只有俄罗斯、新加坡和中国。所以,新加坡的淡马锡是极其例外的一个模式。


1988年国企改革推行第二轮承包制的时候,财政部组织了一个考察团前往新加坡。他们回来后提交了一系列报告,提出了新加坡模式的改革方案,这个方案在当时国有企业改革中,是相对比较温和的一种改革方式,后来逐渐变成一个标准模板。


现在世界各国都进行了一系列国企改革,包括金砖四国,尤其是巴西,这些改革基本模仿了英国电信(British Telecommunication,下称BT)的改革模式。并不能说BT模式就能彻底解决问题,英国也存在非常多对国有企业的争论。但目前来看,BT模式是最不坏的一个方案,既可以进行改革,又不会引起大的经济动荡,如股市崩溃,乃至社会动荡,如下岗失业。不引起这些,就说明BT模式也是比较温和的。


BT刚开始改革的时候,英国担心这么一个庞然大物一下子全部分给民众,会冲击现有的资本市场。所以,BT改革采用了增发股票的方式,大约45%卖给民众,政府持有剩余55%。但政府的这部分股权,第一不投票,第二不分红,只保留了一票否决权这一项权利,当这个公司改变性质比如投资主业发生变化时,加以干涉。这就实现了完全的市场化改革。


南方周末:财政部下设中央汇金投资有限责任公司监管着中国的金融国企,并以目前改革方向管资本著称,为什么汇金模式相对成功?能否复制?


邓峰:先说汇金模式为什么成功。当初国资委设立的时候,只负责管理国企股权,但是金融、证券类国有企业是高度专业化的,很难把股权和具体的企业管理行为分开,所以当时中国提出要建立一个金融国资委甚至是证券国资委,中国人民银行实际上采用了这个改革模式。企业国有资产法在2007年出台的时候,是把金融类单列的,也就是说没有纳入国资委的管理系统。


汇金模式之所以能够成功,是因为银监会和中国人民银行替它管了。这两个部门能力很强,行业准入很严格,处罚也很严格。再加上中国投资拉动的增长模式,政府有能力补充资本金,钱都是先划到汇金,再由汇金补充到各大银行。钱是非常重要的润滑剂,使得这个系统得以有效运转。


汇金在形式上满足了管资本的方式。

  • 第一它表面上是进行市值管理,但实际上从来没有出现过国有银行亏损以及股权流动,所以其实并没有经受过真正的考验。

  • 第二它形式上采用了派出董事的模式,似乎借助了董事会的决策机制,但是这个董事会决策机制,究竟在多大程度上发挥了作用,实际上也很难说。


现在看,汇金模式有两个特色制度

  • 第一是派出董事制度。就是说汇金不发文,因为它不是一个有权制定规则的机关,所以它只是派出人,表面上尊重了董事会的治理机制

  • 第二,对于汇金认为不合适的下属企业行为,有一个警示函制度,就是以书面的方式告诉对方,哪一些做法是有问题的。这两个都不算是什么根本性的改革经验。


汇金的成功,实际上是金融这个产业的成功。可是如果在所有领域都推行汇金模式,就会出现国资委所担心的局面,有可能会失控,因为不是每一个原来的业务管理部门,都有能力像银监会和中国人民银行一样深入到具体的管理上,所以汇金模式是很难复制的。

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国企究竟应该以什么为中心


南方周末:2003年国资委成立后,对国有资产管理体制来说,是一项很大的进步,为什么后来却很难再推动进一步改革?


邓峰:整个法律规则大都是建立在防止国有资产自由流动的基础之上。所以现在在实际商业生活中,会出现这样一种情况,普通公司的股权交易适用一套规则,国有股权的交易又适用另外一套规则,最后形成了两个市场。法律也是如此,诸如公司法、合同法以及物权法的司法解释,都有一些单独的条文,专门针对国有资产、国有股权,包括要求它进场交易,要求它必须采用特定的形式,必须要履行一定的步骤,内部的审批程序极其复杂。


其实按照2007年出台的企业国有资产法,里面所需要审批的内容是比较少的。当时制定法律的时候,我也作为专家参加了第一轮的征求意见。但是,国资委本身也是一个造法机关,后来实现了自我扩张,我们对行政权又没有很好的约束。


国资委虽然是主要推手,但是这个异化也不能百分之百地归咎于它。因为我们也有一个不合理的追责制度,再加上很多混乱的影响,比如国有资产流失的口号,就强化了这个系统,把国资监管规则越做越细,越来越复杂。


另外一个根本的原因是,我们本身就没有把自由流动看得很重要。当然,这里有很多制度约束条件,比如国企承担大规模员工就业等社会责任,如果从国企改成民企,就会出现一些社会问题。


而且国企为什么要放弃自己的控制权?直接融资在中国的融资结构中比例很低,虽然中国的证券市场有世界上第二大市值,但是市值占GDP的比例只有40%左右,美国、日本都是将近200%。中国主要是靠借款这种间接融资,而国有企业利用它的优势,可以很容易就从银行获得贷款。


还有一个根深蒂固的问题,是在股权上附着的一个控制权。中国有一种股东中心主义的天然导向,比如我是一个控股股东,公司就是我说了算。其实应该股东是股东,公司是公司,股东和公司之间按照合同行使权利,而不应该有超出合同的权利。但是一旦放弃控制权,又会引发更大的、关于所谓国有资产不能流失的命题。所以控制权只能获得,不能放弃。


南方周末:如果不应该以股东为中心,应该以什么为中心?


邓峰:如果只是从公司治理的角度来说,除了中国,世界各国至少在法条上的表述都是以董事会为中心的。只有中国的公司法有一条明确地说,股东会是公司的权力机关。当然对权力机关怎么解释,还可以再讨论。但是在实际的操作过程中,可以看到股权不够分散,股权的流动性比较差,对大股东的钳制比较弱,公司的独立性、规范性不够。


但是我们也可以看到中国的法律界也在这个方向上不断努力,设立了很多的规则,包括最早引进独立董事,也是为了钳制大股东,保护中小股东,但是这些力量仍不足以对抗大股东。


南方周末:在公司治理层面,有一个约定俗成的说法,好的改革方向就应该是所有权和经营权相分离,这种说法对不对呢?


邓峰:所谓的所有与经营的分开,实际上是有不同的含义的。这个说法是由伯利和米恩斯两位哈佛教授在《现代企业与私有财产》里最早提出来的一个现象,可他们当时说的意思是说,大型公司实际运营的权力是由商业精英,也就是经理人控制的,而股东此时是处于一个弱势的状态,所以他们把这个现象称之为所有权与经营权的分离。


但是中国所谓的所有权与经营权相分离,实际上是指向下授权管理,是政府所有权派生的,压根不存在独立于股东的一个高级管理人团队。


两权分离只是一个事实,但不是一个标准。合理的公司治理其实很难有一个很有效的判断标准。学术界公认的有两个很重要的指标,一个是能够持续地为股东带来收益;第二个就是不光为股东带来收益,而且要注重公司本身,成为一个良好的社会公民,在现实生活中对周边的各个群体都应该有合理的回报,或者妥善的对待。要么是股东价值最大化,要么是公司价值最大化。


南方周末:回到一个微观的问题上,像联通这样的央企通过混改引入民营战略投资者,目的是改善公司治理,但是否存在国有股权被稀释而不公平的问题?


邓峰:从某种意义上来说,它是不公平的,包括BT模式也有不公平的地方,买了股票的人才会受益,没买股票的人受不了益。有限责任也是一个不公平的机制,股东行为导致公司破产,却不用还债权人的钱。但是只有有了这个前提,大企业才会出现,法律从债权人保护转向了投资者保护,为的就是激励企业家去做很多事情。


看起来真正的彻底公平就是休克疗法(把国企股权平均分给每一个人),但它只是在某一个时刻是公平的,最后俄罗斯出现了经济寡头,它是公平的吗?


所以,在追求公平的过程中,永远都是要放弃哪一部分的问题。我们今天的制度就是要激励一部分人有更大的贡献。入股联通的私企可能抢夺了其它私企的机会,但归根结底,我们是希望把联通这个蛋糕做大。就像千金买马骨,正是因为民企能够获得超出一般人的收益,它才有积极性去奋斗。


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本文来源:《南方周末》 作者: (责任编辑:七夕)
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