唐彦林 武琼：特朗普外交理念与美韩关系走向

作者：唐彦林 武琼

作者分系辽宁大学转型国家经济政治研究中心研究员，教育部国别和区域研究中心备案基地辽宁大学朝鲜-韩国研究中心研究员，辽宁大学国际关系学院副院长，教授，博士研究生导师。主要研究方向: 东北亚政治经济与外交。辽宁大学国际关系学院硕士研究生。主要研究方向: 朝鲜半岛问题、 美国外交政策、美韩关系。 

来源：《当代韩国》2017年02期；国关国政外交学人微信公众号平台首发

内容提要

2016年11月9日，唐纳德·特朗普当选为第45任美国总统。2017年5月,韩国共同民主党候选人文在寅当选新一任的韩国总统。两国领导人更替必然对韩美同盟关系如何发展产生影响。特朗普坚持“美国第一”的原则，注重依靠双边同盟构建以军事实力为后盾的亚太秩序，韩国成为特朗普亚太战略的重要支柱,而稳定并发展韩美关系是文在寅总统外交政策的基石。美韩同盟在军事安全领域获得巩固和深化的同时，经贸领域的矛盾也日渐加剧。但总体看，美韩合作的共同利益大于其分歧。美韩同盟的加强会在很大程度上使朝鲜半岛的局势更加复杂化，给东北亚地区的安全环境带来深刻的影响。

2016年11月9日，共和党候选人、房地产大王唐纳德·特朗普(Donald Trump)战胜希拉里·克林顿(Hillary Clinton)，当选为新一届的美国总统。2017年1月20日，特朗普宣誓成为美国第58届总统，美国正式进入特朗普时代。特朗普明确提出“美国第一”和“让美国再次强大”的口号，声称美国将在“美国第一”的口号下处理经济、军事、外交等各个议题。2017年5月，韩国共同民主党候选人文在寅(Moon Jae-in)获胜，当选新一届的韩国总统。由于两国领导人的更替、国际和地区形势的发展变化等因素，美韩关系必然有新的调整。

1.特朗普需要借助美韩军事同盟，构建以军事实力为基础的亚太秩序

特朗普上台后宣布退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，并更加注重通过军事手段，加强在亚太地区的军事力量，强化军事同盟等手段来构建以军事实力为基础的亚太秩序。在人事任命上，詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)、迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)、赫伯特·雷蒙德·麦克马斯特(HerbertＲaymond McMaster)、约翰·凯利(John Kelly)分别提名为国防部部长、中央情报局局长、总统国家安全事务助理、国土安全部部长。四人均为退役将军，典型的鹰派人物。2017年1月20日，前美军联合部队司令部司令马蒂斯正式就任国防部部长。马蒂斯在担任联合部队司令期间，在战场上作战勇猛，曾参加海湾战争、阿富汗战争和伊拉克战争，有着丰富的作战和指挥经验，被特朗普称为“真正将军中的将军”。从竞选言论以及施政纲领上来看，在竞选期间，特朗普的亚洲问题顾问利克斯·格雷(AlexGrey)和彼得·纳瓦罗(PeterNavarro)认为特朗普在奉行罗纳德·里根(ＲonaldＲeagan)所倡议的“以实力求和平”的方针，强调压缩防务预算的封存,加强美国海军舰队在太平洋地区的军事存在，将美军军舰增至350艘，强化在该地区的驻军，并且要超过奥巴马政府在该地区增加军事力量的水平。在安全和军事领域，特朗普政府内部多名核心官员持鹰派态度，军事将领占据主导地位，有可能将军事手段视为很多问题的解决办法，这样会在很大程度上推动特朗普在军事领域呈现更加强硬和铁腕的作风。

特朗普上台后，亚洲成为其首要关注点。特朗普正在准备“重返亚洲”的战略。同时也寻求实现奥巴马政府增强美国在该地区存在的雄心,完成奥巴马总统开始的“亚太再平衡”战略。特朗普最为精明的一点是他在竞选期间没有直接否定过“亚太再平衡”战略，只是要求日本和韩国等同盟国承担全部的美军经费，否则将会撤出日韩美军，这体现了特朗普的“商人本性”，目的是用最小的投资换取最大的回报。与奥巴马的“亚太再平衡”战略相比，特朗普的“重返亚洲”战略更加强调军事投入，使用军事手段来维护美国在亚太地区的战略利益。2011年，奥巴马执政期间,美国国会两院通过《2011预算控制法案》，大力缩减国防预算，使美国海军在人员规模、武器装备等方面大规模缩水。随着特朗普的当选，美国海军迎来一个新的时代。特朗普认为美国的海军军事实力正在下滑，必须要采取措施扭转目前这种局面，重新塑造美国海军的优势地位。特朗普重视海军，决意建造350艘舰队的海军队伍。美国的总统和国会致力于“通过增强海军维持和平”，这将再次允许美国在海上维持全球安全与稳定。2017年1月27日，特朗普首次访问五角大楼，并签署行政命令,计划完成其竞选承诺，将开始“重建全球最强大的美国武装部队，包括更多的军队、军舰和现代化的核武库”。

美国《国家利益》网站撰文称:特朗普似乎更注重基于硬实力的有力威慑，而非舒缓的话语，或是在意识形态上叫嚣。特朗普不仅成功当选美国总统，其所在的共和党也是大获全胜。共和党赢得了多数州立法机构和国会多数的席位。在州立法机构中，共和党人在该国99个州立法机构中拥有68个席位。在众议院中，共和党占据239席位，民主党占据192席位;在参议院，共和党占据51席位，民主党占据48席位。这个决定性的胜利使特朗普总统有能力把他的计划变成行动。在2018财年美国联邦政府预算草案中，国防开支提升到5745亿美元，与2017年预算草案相比增幅达10%。2017年6月，美国国防部宣布支持一项未来5年内向亚太地区投入75亿美元的“亚太稳定计划”，这些投资将用于升级军事基础设施，进行进一步的军事演习以及部署更多部队和舰艇。在“美国第一”这一理念的指导下，特朗普政府将会大规模增强美国的军事实力来最大限度地维护美国的国家利益，以及维持美国在亚太的领导地位。特朗普时代的美军不管是在军队规模、武器系统还是军事投入上，都将远远超过奥巴马时代，美国军队将在特朗普的领导下变得更加强大。为保证其亚太战略的顺利实施，特朗普必须以亚太地区的双边军事同盟为基石。

为此，2017年2月1日，美国国防部部长马蒂斯访问日本和韩国。在参议院确认听证会上，马蒂斯重申美日和美韩同盟的重要性，并强调如果美国坚守条约义务，将会变得更加强大。马蒂斯将“太平洋战区”描述为优先选项，他会比特朗普更加强调新政府对日韩军事联盟的承诺,马蒂斯访问日韩意在重申美国会加强与日韩盟友在安全合作方面的作用。毫无疑问，马蒂斯刚刚上任就被派往日韩进行访问，意义重大。其目的一是安抚盟友，表明对日韩两国的重视，向外界展示美国不会轻易离开亚太，美国仍然要对亚太地区的事务负责，会继续承担亚太地区秩序保护者的角色。二是履行承诺。虽然特朗普在竞选期间的一系列发言使得盟国惴惴不安，比如特朗普要求盟国支付更多的防务费用，但马蒂斯的访问意在向盟友表明，美国将一如既往地履行对区域盟友的长期的安全承诺，对区域盟友的防务承诺绝对不会有动摇。

2.巩固和发展韩美军事同盟是文在寅政府的外交基石

从韩国方面来看，为保证国家安全，韩国必须依靠韩美同盟维护国家安全，以韩美同盟为核心的韩美关系在短期内不会削弱，只会越来越巩固。在朴槿惠时代，维护和巩固以韩美同盟为核心的韩美关系是韩国政府的既定国策，美韩两国在朝核问题上形成默契，借此美韩同盟不断深化和扩展。2016年3月7日，美韩两国军队启动了近年来规模最大的例行联合军事演习，两国共出动30余万兵力，时任韩国总统朴槿惠指示称“要让朝鲜看到，如果还要挑衅将付出相应的代价”。2016年11月9日，韩国统一部发言人郑俊熙表示，不管谁当选下一任美国总统，韩国政府都会继续加强韩美同盟关系，韩美同盟的应对能力和坚固性不容朝方有丝毫误判。2016年11月10日，特朗普和时任韩国总统朴槿惠通电话时表示，美国将会坚持与韩国的合作路线不动摇，通过两国的紧密合作保护韩国免受朝鲜威胁，同时加大对朝鲜的制裁和施压力度，迫使朝鲜放弃核导之路。2017年6月，美国B－1B战略轰炸机多次与韩国空军进行联合军演，以表明强大的军事意志，遏制“朝鲜核威胁”。2017年7月5日，韩美两国联合实施拦截弹道导弹训练，使之具备紧急情况发生时打击敌军指挥部的能力。2017年6月21日，韩国总统文在寅与美国外交学会会长理查德·哈斯(Ｒichard Haass)会面，文在寅表示，韩美同盟是韩国的重要外交基轴之一，今后将会在沟通和协商的基础上进一步加强和深化韩美同盟。

2017年6月28日，韩国总统文在寅访问美国，这是他就任总统后出访的第一个国家。这是文在寅就任以来首次访美，也是韩美政府换届以来两位首脑首次会晤，距离文在寅上任仅51天，创下韩总统上任后最快访美纪录。文在寅与特朗普总统就韩美同盟和朝鲜半岛局势进行沟通,交换了意见。文在寅访美的最大目的是巩固美韩同盟，增强军事合作。双方的主要议题是朝核问题、美韩同盟发展问题、经济合作等。双方就朝鲜半岛问题以及军事合作等基本问题达成共识，例如，由韩国主导通过对话和协商解决朝鲜核问题，在军事上，美韩双方再次确认深化和巩固双方紧密的军事合作关系。但是在经济问题上，美韩双方意见并不一致，特朗普对美韩双边贸易特别是《美韩自由贸易协定》表示不满。在特朗普的观念中，美韩贸易协定签署以来，美国对韩贸易逆差逐年增长，这严重损害了特朗普眼中的“国家利益”。美韩两国国家总统认为,朝鲜核问题是两国面临的共同外部威胁，这意味着美韩两国必须深化军事合作加以应对。韩美社会制度和意识形态相近，这也是维持美韩军事同盟的重要纽带。韩美同盟可以说是韩国外交和安全的基石，对韩国的国家安全至关重要。文在寅此举可以说基本取得了成功。正如文在寅指出的，韩美同盟源于两国士兵浴血奋战，愿与特朗普总统携手发展韩美同盟，以此为基础，实现朝鲜半岛无核化以及东北亚和平，让韩美同盟结出硕果。

与在军事安全领域加强合作形成鲜明对比的是，美韩在经贸领域要经历波折、谈判及调整。

1.特朗普政府对韩国推行贸易保护主义政策

特朗普经商多年，并在商业取得巨大成功。他的核心价值观是商人本性，逐利而动。在他的观念中,内政外交就是商业上的一笔笔生意，既然是生意就要从中赚到最多的钱，获取最大的利润。他会把这种根深蒂固的商人思维用于美国的外交理念。特朗普认为，“美国在后冷战时期的外交政策是浪费的、无方向的、不可靠和无效的。相比之下，他将更加关注重建美国的军事和经济，遏制宗教恐怖主义势力，并塑造他所谓的‘新理性美国外交政策’”。在特朗普的施政纲领上，特朗普表示，“特朗普政府致力于以美国利益和美国国家安全为重点的外交政策。通过实力实现和平将是这项外交政策的中心”，“美国将打击那些违反贸易协定和危害美国工人的国家”。特朗普还表示要与盟友加强合作，重振西方的价值观和制度。美国应该理解，加强和促进西方文明及其成就将更多地促进世界各地的积极改革，而不是努力传播“普世价值”。而最能体现特朗普外交理念的就是在其总统就职演说中多次提到的“美国第一”原则。特朗普提出，购买美国货和雇用美国人是我们遵循的原则。这表明美国内政外交方面都会把美国的国家利益放在第一位。但是这并不意味着美国会忽视世界其他地方的需要。特朗普重视美国的国家利益，与他的前任总统巴拉克·奥巴马相比，他对国家利益的解释更加狭隘。这突出体现在盟友关系、贸易关系。在盟友关系上，特朗普想重构美国和盟友的关系。特朗普的撤军一说难免是虚张声势。从现实情况来看，美国在亚太地区不仅不会撤军，反而会投入大量的军力。美国将继续参与国际体系，但只是为了实现更直接、更重要的国家利益，而不仅仅是支持盟国。在贸易问题上，特朗普极力推行贸易保护主义政策，其最终着眼点是工作和民生。拉斯穆森民调显示:83%的民众坚信要购买美国制造的东西，并且认为政府没有足够保护国内企业。

为了推行贸易保护主义，特朗普主要提出如下两种政策。一是提高关税。提高或维持进口关税的目标是保护国内企业和工作免受低价格的外国产品的冲击。例如，竞选期间，特朗普威胁要对来自中国和墨西哥的进口商品征收高额关税,以解决美国的离岸外包问题。特朗普认为，离岸外包导致美国的大量就业机会流失到其他国家。二是重新谈判贸易协定。竞选期间，他宣布将退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，并重新谈判美自由贸易协定(NAFTA)，同时威胁要退出世界贸易组织。特朗普认为TPP夺走了美国民众的就业岗位，损害了美国中下层劳工阶层的利益。因此，美国必须要废除TPP。2017年1月23日，特朗普上台后宣布永久退出TPP，并尽可能地开始双边贸易谈判，以推动美国工业、保护美国工人以及提高美国人的工资水平。这一系列行为充满了强烈的贸易保护色彩。

2.重谈美韩自由贸易协定将是美韩调整经贸关系的焦点

美韩两国长期以来所形成的贸易逆差短期内难以逆转。以汽车贸易为例，由于韩国实行严格的技术标准审查制度，美国汽车公司出口到韩国的车辆只有三万多辆,与韩国出口到美国的汽车数量形成强烈反差。正如罗伯特·斯科特(Ｒobert E.Scott)所指出的，美韩自由贸易协定签署的初衷是扩大美国商品的出口额，增加就业岗位，但是事情的发展并非如此，美国与韩国的贸易赤字不断增加，两国的贸易逆差在2011～2014年增加了118亿美元，仅三年时间，两国的贸易逆差几乎翻了一倍。美国的就业岗位也没有增加，反而不断减少，仅在2011～2014年就减少了7.5万个工作岗位。特朗普表示，韩美自贸协定是“粗暴的协定”，现在正在重新进行谈判。韩美自贸协定签署后的2011～2016年，美国在韩美贸易中的逆差达到110亿美元。

在文在寅访美期间，韩美未就重谈自贸协定达成一致。文在寅表示，在首脑会谈中，特朗普总统针对韩美贸易，提到了韩国因向美国出口汽车和钢铁不断增加，导致美国的贸易逆差不断增加的问题，而实际原因是，中国产钢铁产品途经韩国迂回进入美国。在韩美首脑会谈结束后共同会见记者时，特朗普表示，韩美自贸协定是“粗暴的协定”，现在正在重新进行谈判。特朗普认为，韩美自贸协定签署的2011年到2016年，美国在韩美贸易中的逆差达到110亿美元，韩美自贸协定并不是优秀的协定。美国贸易代表办公室当地时间2017年7月12日发布消息，美国计划开始与韩国协商修改已生效5年的美韩自由贸易协定，美国要求下月举行会议展开谈判。美国贸易代表莱特希泽在声明中说:“自从美韩贸易协定生效以来，我们在商品贸易方面对韩国的赤字增加了一倍，从132亿美元增加到了276亿美元，美国的商品出口事实上下降了。这和之前政府为了说服美国人民和批准协议时的情况已截然不同。”

除双边因素外，美韩同盟的调整必然受到东北亚国际关系发展变化等因素的影响，这突出表现在如何处理朝核问题和在韩国部署“萨德”问题上。对于美国而言，这涉及如何处理中美、美朝以及中美朝三边关系;对于韩国而言，这涉及如何处理朝鲜半岛南北关系、如何平衡中美关系以及如何处理韩朝中三边关系。

1.出于平衡中美关系的考虑，韩国暂时搁置“萨德”问题

文在寅上台之后，因韩国国防部瞒报“萨德”拦截弹发射车，韩国政府宣布对“萨德”进行“环境评估”，此举引发美国政府的强烈质疑。但是在韩美首脑会谈中，双方都未提及“萨德”问题。当然，“萨德”未列入议程事项是有原因的。据韩联社报道，在文在寅访美之前，青瓦台国家安保室室长郑义溶于2017年6月15日前后秘密访美，同美国国家安全顾问麦克马斯特深入讨论“萨德”入韩问题。美方认为韩国政府有意暂缓部署“萨德”导致两国关系一度降温。郑义溶曾在青瓦台召开新闻发布会表示，韩国政府无意从根本上改变韩美同盟之间约定的事项。韩方希望在确保民主正当性和程序透明性的同时，落实部署“萨德”所需的国内程序。在秘密访美期间，郑义溶向他们详细介绍了韩国政府有关“萨德”问题的立场，麦克马斯特将此汇报给美国总统特朗普，相关内容还通过白宫传达至美国国会。由于韩方事先对美方做出详尽说明，“萨德”问题未被列入韩美首脑会谈议题中，也让总统文在寅在当地时间29日同美国国会领导班子座谈时消除美国朝野围绕“萨德”入韩的各种疑虑。“萨德”一直被认为是此次韩美首脑会谈的棘手问题，但通过郑义溶和麦克马斯特的热线得到圆满解决。在部署“萨德”问题上,文在寅提出要进行环境影响评估，但是这并不意味着韩国政府会彻底取消部署“萨德”系统。文在寅当选总统后表示，韩国政府不会轻视前届政府做出的部署“萨德”系统的决定。但可以确定的是，部署“萨德”已经成为文在寅政府手中“烫手的山芋”。

2.韩美双方还需就如何解决朝核问题协调立场

对于朝核问题，文在寅多次表示，只有当朝鲜放弃拥核战略，朝鲜无核化取得重大进展时，才会考虑重启开城工业园。如果朝鲜继续研制核武器，进行核试验，必须对此进行严厉制裁。虽然文在寅声称要与朝鲜最高领导人金正恩会面，但前提是朝鲜无核化取得重要成果。文在寅将彻底消除朝鲜无核化作为同朝鲜改善关系的重要前提条件。对朝鲜而言，自主发展核武器，建设成为核强国，确保政权生存，这已经上升为朝鲜的国家战略和主要的政治目标，不可能将其抛弃。朝鲜半岛南北僵持的局面很难打破。特朗普执政以来，对朝政策主要方针是施压、介入和参与。文在寅政府一方面主张加强韩朝对话，强调韩国主导;另一方面强调与特朗普政府保持密切协商关系。在首脑会谈结束后，韩美两国发表《韩美联合声明》。在这份声明中，特朗普表示，支持韩国在营造半岛和平统一环境方面发挥主导作用，支持文在寅为重启南北对话付出的努力。这在某种程度上可以认为是对文在寅新政府南北政策的某种肯定，降低了美韩两国半岛政策可能“撞车”的风险，说明文在寅“对表”成功。文在寅表示，半岛问题应该“由我们自己主导解决”，明确表达了要掌握半岛问题发展主导权的意志。但驻韩美军是韩国维持对朝鲜有效威慑的必要保证。朝鲜战争后，韩国将美韩同盟视其国家安全的战略基础和最大的战略资产。从现实来看，韩国的军事力量与朝鲜相比仍处于相对的劣势，“朝鲜兵力达100余万人，韩军只有68万余人，尤其是朝鲜的导弹及核开发对韩国构成严重威胁。如果朝鲜真的拥有核武器，南北军事力量对比将出现失衡状态”。因此，韩国必须依靠驻韩美军保障韩国的国家安全。特朗普时代的美军不管是在军队规模、武器系统还是军事投入上都将远远超过奥巴马时代，美国军队将在特朗普的领导下变得更加强大。美国会积极支持文在寅政府，加大军事投入、更新武器装备、重用鹰派人物，将韩国作为实施亚太战略的重要抓手加以考虑，确保美韩同盟的稳定性。

由于两国形势，美韩同盟进行了一些调整,并体现出一些新特点。但美韩同盟已经成为韩国的长期国策，不管是哪一派政治力量执政都不可能将其轻易动摇。某种程度上，美韩同盟为了各自的战略目标会积极妥协，继续向前深化和扩展。韩美两国都属于资本主义国家，意识形态相同。意识形态很重要，因为他们构成一个框架，政策制定者在这个框架内处理问题，公众也会在这个框架内理解这些问题。虽然特朗普的意识形态色彩并不浓厚，但是鉴于美国几十年的传统，特朗普很难将其彻底抛弃。正如基辛格所说,美国的对外交往不是传统意义上的外交政策，而是传播价值观的过程。他认为其他所有民族都渴望照搬美国的价值观。

文在寅当选为韩国总统之后，韩国政坛的亲美保守势力影响仍然存在，不可小觑。虽然朴槿惠因亲信干政事件下台，但保守主义势力的影响不容忽视。在此次韩国选举中，保守势力的代表洪准杓和刘承旼在大选共取得31%的选票，这意味着保守阵营仍获得近1/3选民的支持。文在寅的共同民主党在300席中仅得119席。安哲秀在多大程度上愿与文在寅的共同民主党合作，仍是未知数。文在寅的共同民主党并没有取得绝对议席优势，这说明当文在寅要在国会领域通过相关法案时，在野势力可最大限度地利用其掌握的多数议席优势，对其进行有效的制约和阻碍,使韩国执政党提出的议案难以通过。虽然文在寅强调韩国应该在多个方面发挥积极作用，担当主导角色，但是“国内的政治形势将驱使新总统认真对待美国”。

美韩同盟是美苏冷战的产物，韩国是当时美国在东北亚地区遏制苏联的主要盟友之一。冷战结束以后，美韩同盟经历了短暂的“同盟漂流”状态，美国不甘心失去经营多年之久的这一盟友，在美国的积极努力下，美韩同盟重新定位而呈现逐步稳定的趋势。毫无疑问，美韩同盟存在一定的矛盾，但是双方的利益契合点远远大于矛盾冲突点。在朝鲜问题上，文在寅宣称要通过对话的方式来改善同朝鲜的关系，但是能否取得进展尚有待观察。正如美国学者所认为，朝鲜同意无核化是不可能的，因为它已经把自己作为一个核武器国家。朝鲜会寻求利用和韩国的对话来巩固自己的地位。美国和韩国不会接受旨在削弱美韩同盟的朝鲜版本的和平条约(朝鲜曾企图和美国签署一项和平条约)，对美韩两国来说，在朝鲜半岛准备一个美韩版本的和平政体才是当务之急。对美国而言，历经半个多世纪的发展，韩国早已成为美国亚太联盟体系的重要支柱，历届美国政府不断深化美韩关系。特朗普政府也不例外。特朗普上台后，积极加强美军在亚太地区的军事存在，将韩国视为美国在东北亚地区的重要战略利益基地之一。

两国领导人必然对韩美同盟关系如何发展产生影响。特朗普坚持“美国第一”的原则，注重依靠双边同盟构建以军事实力为后盾的亚太秩序,韩国成为特朗普亚太战略的重要支柱，而稳定并发展韩美关系是文在寅总统外交政策的基石。美韩同盟在军事安全领域获得巩固和深化的同时，经贸领域的矛盾也日渐加剧。但总体看，美韩合作的共同利益大于其分歧。美韩同盟的加强会在很大程度上使朝鲜半岛的局势更加复杂化，给东北亚地区的安全环境带来深刻的影响。（注释略）