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刘莲莲:国家海外利益保护机制论析

时间: 2017-11-28 00:43:00 来源: 《世界经济与政治》  网友评论 0
  • 建设海外利益保护机制已成为国家战略。从事这项工作应区分海外利益在境外公民安全保护和新型国家利益建构两个语境下的不同内涵,认识到海外利益的地域、物质和复合主体属性

作者系北京大学国际关系学院国际政治系助理教授,法学博士


内容提要

建设海外利益保护机制已成为国家战略。从事这项工作应区分海外利益在境外公民安全保护和新型国家利益建构两个语境下的不同内涵,认识到海外利益的地域、物质和复合主体属性。全球化和国民跨境迁移打破了传统国家自主、自助、自足的形态,国籍国安保资源用于境外利益时不仅效用降低,而且和东道国存在管辖权冲突。国籍国在海外利益保护中面临着效用困境、合作困境和法理困境。为此,海外利益保护的机制设计需发挥制度在配置资源、界定权责、承载价值上的作用,坚持有效性、公平性和合法性原则,整合国籍国与东道国、境外国民三方主体的资源优势,顾及东道国的受益度和机会成本,创造性地遵守国际法原则,协调国家间的正义观差异,并确保保护措施在国际社会中的正外部效应。


海外利益保护机制建设是当前学界的重要课题。相关早期研究受经验样本的局限,较多强调保护的意义或者研判具体措施,议题比较零散。随着海外利益保护成为中国对外战略的要务,学者有必要全面探讨实现该目标所需解决的理论问题。本文立足中国亟待加强海外利益保护机制建设的现实需求,尝试对中国所要保护的海外利益的内涵、海外利益保护面临的困境以及制度设计的原则和方向这三个前提性问题做出回答。


1国家海外利益保护的概念区分

在2004年巴基斯坦、阿富汗等地发生针对中国人的恐怖袭击后,中国提出了保护海外利益的战略概念。


自此,海外利益渐渐成为中国媒体中的常用词和理论文献中的专门术语,然而该词汇在新闻媒体等社会语境中和在学术语境中的使用规则却有所不同,需要加以区别。在社会语境中,海外利益一词是描述性的,指代的是境外国民(包括法人和非法人实体)及资产的客观存在,强调的是具体表现形式。在学术语境中,概念的使用则暗含着使用者提出问题和解决问题的思路,与研究目的联系在一起。为此,当在学术上使用海外利益时,我们需要明确它的哪些本质特征使其安全保障既重要又困难。这在目前尚是一项有待完成的工作。


(一)区分使用海外利益一词的两个语境

现有文献常常在境外公民安全保护和新型国家利益建构这两个意义上使用海外利益一词。境外公民安全保护即保护境外企业、公民等实体的人身财产免受毁损灭失。随着中国对外贸易、投资和劳务的增长,相关企业和公民在外国或公海遭遇战乱、恐怖主义、暴力犯罪侵害的风险相应上升,国家逐步认识到保护的必要性,并通过设立涉外安全事务司,强化领事机构职能、启动重要航道护航、开展警务合作等形式保护境外国民安全。


现有文献对外交保护、军事保护、领事保护、投资保护、警务合作、私营安保的讨论均为题中之意。新型国家利益建构指的是随着综合国力的增长,中国渐渐从国际舞台的边缘走向中心,这一国际角色的变化带来了利益观的变化,逐步在传统经济、军事等物质利益之外拓展多边事务话语权、国际制度权益等新型利益。与此相应,新的现实要求更新国家利益观,强化中国在国际事务中的新型利益形式并分配战略资源。


近年来,中国通过金砖国家峰会、二十国集团(G20)等多边机制推动国际经济政治体制改革,积极筹建亚洲基础设施投资银行,加强在国际组织的人才培养,都是对这一需求的回应。现有文献对国际制度权力、国际规则制定权、国际话语权、国际组织中的角色转变等问题的探讨均属此意。境外公民安全保护和新型国家利益建构都是中国在改革开放不断深入、综合国力不断增长这一历史背景下的新目标,但二者存在本质差别。境外公民安全保护的视角具有物质主义特征,其关注的问题通常发生在国家间关系中,即国民跨境迁移给传统国家治理模式带来的挑战。解决该问题的出路是通过国家间合作弥补全球化带来的国际治理漏洞。


新型国家利益建构的视角强调国家身份和利益的历史发展性,具有理念主义特征,其关注的问题发生在系统层面,即国家在国际社会的角色变化带来的利益结构变化。其焦点是革新国家利益观,识别新兴的国家利益。海外利益有这两个不同含义,研究者在使用时也应有区别意识。但现有文献常常缺少界定,使得该概念内涵杂糅,降低了学术交流的精确性和价值。要想克服海外利益保护的难点、明确制度设计的方向,有必要区分这两类语义,对海外利益做出符合研究目的的界定。


(二)境外公民安全保护中的海外利益特征

国家海外利益保护的重点一直是维护国民的海外权益。随着国家对外经济战略的推进,从事跨境经营活动的国民的生命财产很容易因东道国政局动荡、治安混乱等原因而遭遇危险。国籍国通常有意愿保护国民安全,却又常常受制于地域距离和国际法权限。


因此,研究海外利益保护的重要目标就在于揭示海外利益保护的技术和法理难题并探索解决之道。这也是本文的研究目标,因此文中的海外利益保护即是指境外公民安全保护,该意义上的海外利益具有地域属性、物质属性和主体复合性这三项特征,在性质上与新型国家利益建构意义上的海外利益存在差别。


1.海外利益是国境线外的国家利益

海外利益保护的需求源自国民离开国境后遭遇的安全风险,因此国境线是界定海外利益的核心要素。威斯特伐利亚体系下的国家承担着保护国民安全的职能,并以领土为界限配置保护本国利益的军队、警察等安保资源。传统社会里,国家治理具有自主、自助、自足的特征,安保供给与需求具有地域一致性。全球化却显著打破了这一局面:一国国民迁出国境从事生产经营活动,这使得国家安保资源在效用和权限上受到限制。国境线带来了国家利益保护的难题,也是界定海外利益的核心要素。


国境线标准将境外公民安全保护意义上的海外利益与新型国家利益建构意义上的海外利益区别开来。前者视野下的世界是一个由同质国家构成的平面世界,后者视野下的世界则是由国内、国际两个治理层级构成的体系世界。后者的基本假设是国际地位的提升会带来国家身份和利益的变化,进而推动国家纳入那些匹配其长远目标的新利益。这与国境线没有明确的关联性。


2.海外利益是具有空间可移动性的物质利益

以国境线定义海外利益,海外利益和国内利益之间存在的是地理空间的差别。海外利益引发学术界关注的原因在于国家利益在脱离国境线后会给传统治理方式带来挑战,而只有属地性较强的海外利益才会产生这一后果。


因此,宜将其界定为以国民生命财产权益为表现形式的物质性利益,排除地缘政治、国家荣誉等非物质性利益。以物质性利益标准定义的海外利益再次与新型国家利益建构下的海外利益区别开来:在后者意义上,国家作为管理者的国家层次利益(如社会安定、经济发展)为国内利益,而国家作为参与者的国际层次利益为海外利益。由于国家的国际角色始终处于变动之中,新型国家利益建构意义上的海外利益常常是待证的变量而非给定的常量。对现阶段的中国而言,新型国家利益如国际声望、规则制定权等常常是规范性的,不具有物质属性。


3.海外利益是复合主体的利益

境外公民安全保护意义上的海外利益具有主体复合性,包括企业、公民等市场主体和国家这两个层级。一国对外经济交往主要依托企业、公民等市场主体的跨境生产经营活动发生,境外商船、货物及劳务人员的生命财产权益首先是相关市场主体的法权性利益,其次涉及国家对国民的管理和保护义务,即为在国际法中拟制的国家利益。这使得境外企业、公民生命财产权益的权利主体具有复合性。海外利益的主体复合性使得国家要求境外国民尽到妥善照顾自身权益的义务有了正当性基础。


在海外利益保护的相关研究中,研究者通常需要回答两个问题:为什么企业、公民的跨境活动自古有之,国家的海外利益保护却是近代以后的现象?鉴于国家安保资源通常供不应求,国家安全供给义务的边界又在哪里?上述问题的本质是全球化时代国家与国民权利义务的重新安排。现实中国籍国与东道国缔结的投资保护协议、境外国民与东道国的安保协议、保险公司和私营安保产业的海外业务等实质都是国籍国与东道国、市场主体与国家主体在安全供给上的权利和义务的再分配。


认识到海外利益的主体复合性有助于为利益保护途径的多元化构筑理论基础。主体的复合性再次将境外公民安全保护意义上与新型国家利益建构意义上的海外利益区别开来。后者处理的是国家与国际社会的关系,不处理政府与国民的关系。其所关注诸如制度权力等利益类型,不能直接还原为国民的法权性利益。国家是唯一的利益承担者。

2国家海外利益保护的需求与困境

海外利益保护成为国家战略需求不是自然发生的,而是需要一系列前提条件。

其一,领土界定的国家身份、以国民为载体的国家利益观的形成是海外利益产生的政治前提。不存在境内就不存在海外,海外利益也就无法谈起;没有国家和国民的依存关系以及由此发生的国家利益拟制,国家海外利益这一概念也不能成立。


其二,全球经济一体化及国民的跨境迁移是国家海外利益及其保护需求产生的社会条件。技术革新和国际贸易促进了人员物资的跨境迁移,导致国家保护自身利益的传统模式失灵,需要手段创新。此外,海外利益还需要统治者的认知。只有统治者认识到境外国民权益对国家整体的重要性,才会将其视为国家利益并加以保护。因此我们看到公民跨境活动的安全风险古已有之,然而只有近代以来世界各国才开始采取制度性保护措施。


如果海外利益保护只关乎国家意志和对策,那它就仅仅是政策层面的问题。国家海外利益保护之所以有其理论层面,就在于“国家保护”与“海外利益”这两个概念暗含着全球化时代持续发展的技术贸易和相对稳定的国际治理格局之间的矛盾。国籍国作为人员和资本的输出国是这种矛盾的直接承受者,对该冲突有着最敏锐的感受。因此,国籍国的保护需求不仅是国家追逐利益的自然结果,也是对传统国际治理格局存在漏洞的宣告。漏洞的修正则常常是由国籍国通过在多边场合创新国际规则、在双边关系中创新合作手段来完成的。


(一)国家海外利益保护需求形成的政治前提

1.国家身份、利益和治权

1648年,《威斯特伐利亚和约》打破了教廷的外在权威和领主的内在特权,确立了国家的对外独立和对内至高无上的主权。该政治秩序随后在学理和条约法的支持下不断强化。


格劳秀斯(Hugo Grotius)在博丹(Jean Bodin)国内主权论的基础上,强调了国家间主权独立平等的特性。黑格尔(G.W.F.Hegel)等人进一步阐述了国家主权对内至高无上、对外独立平等的双重内涵。20世纪的《国际联盟盟约》和《联合国宪章》先后明确规定成员国相互尊重领土主权的义务,将国家主权的独立平等视为国际法的基本原则。


随后,新兴国家将国家主权原则作为抵抗大国强权的法律武器,凭借其多数优势在国际社会将该原则信条化。冷战结束后,西方国家在联合国体系内提出了“人道主义干预”等概念,在一定程度上打破了国家主权的不可渗透性。但整体上,国家主权原则在当前仍受到普遍尊重。


国家主权原则从规范上构建了一种以国家为单元的平面式国际治理格局。国家主权对内至高和对外独立的特性使国家拥有稳定的政府、居民、法律以及由此产生的国家认同,从而拥有了可辨识的国际身份、独特的主体意识和国家利益观,并能在实践中能动地追求、累积自己的利益。国家治理是国家实现利益需求的主要途径。国家有权利也有责任通过立法设计其管辖范围内的社会秩序,并通过行使治权确保其设计的秩序得以实现。该治权在内容上包括规范人民行为和保障人民权益两个方面。在国家国民关系中,这种治权是至高无上的;在国家间关系中,这种治权是独立互斥的。这意味着确立国家治权的空间范围对国家身份的确定、国家利益的维护具有基础性意义。


2.国家属地、属人权利在传统社会的竞合

国家主权理论拥有对外独立平等和对内至高无上两个维度。作为政治共同体的国家在现实中必须处理与其他国家和本国国民的关系。国家治权也因此拥有了属地权利和属人权利的双重内涵。


一方面,领土是界定国家间治权的空间范围的核心标准,并由此形成了国家的属地权利。所谓属地权利,是指根据国际法国家对其领土范围内的人、物、事件拥有排他性管辖权,同时也有权保护其领土内居民的合法权益。《威斯特伐利亚和约》以领土确定国家间治权界线的做法在当时是对现实的确权。后世经过一系列国内法和国际条约的强化,渐渐成为国际法准则,美国法院在1812年的斯库诺交易号诉麦克法登案,1909年的反垄断法域外管辖案件中确认了国家属地权利的绝对排他性。1927年,国际常设法院在法国“荷花号”案的判决中也默认了属地管辖的排他性,随后的一系列国际条约也确认了这一点。


例如,1963年的《维也纳领事关系公约》始终要求国籍国充分尊重东道国的属地权利;《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第4条也规定缔约国行动不得侵犯他国属地管辖权。20世纪中后期,美国法院逐渐放松对属地权利绝对排他性的强调,其他国家也逐渐承认属地管辖权存在例外情况,但整体上国际社会仍旧认可属地管辖权的优先性。


属地权利的合理性源自领土承载资源和居民的能力以及其强烈的稳定性和可分割性,领土的资源和居民承载能力决定