孙洁：探寻PPP乱象之源

“变相包装，伪PPP项目充斥市场”“设置壁垒，刻意回避民营资本的介入”“避实就虚，利用政府短板跑马圈地”“无序竞争，恶意低价中标搞乱市场”……五花八门的乱象正阻碍着PPP领域的发展。之所以产生这么多的乱象，笔者认为主要源自以下五个原因。

原因之一：认识不够，融资目的明显。一方面，目前全世界对PPP并没有一个统一的概念，导致世界各个多边机构、不同的国家和专家对PPP的理解存在较大差异。再加上PPP本身就有多样性的特点，更进一步导致了对PPP认识的不一致。基于此，自从2014年我国推广PPP以来，人们为了满足不同地方的需求，变化出许多新的形式，如常见的有“PPP+EPS”“TOT+BOT”等。事实上，国发办《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》明确提出了PPP的四个类型（BOT、TOT、ROT和BOO），就已经满足了当前需要，完全没有必要再去“创新”。另一方面，由于PPP模式来源于早期的项目融资，如BOT、TOT等，很多人误以为PPP只是项目融资中的一种工具，导致许多PPP项目在实施方案设计以及采购标的选择上出现偏差。PPP作为一种管理模式已不再是政府融资的工具，PPP必须突出三个核心要素，即社会资本与政府公共部门是平等的伙伴关系，在实现共同目标中，社会资本对利润的追求与政府公共部门对公共福利的追求共同实现；应用于社会公益项目的PPP具备利润可控制性，拒绝追求短期效益和超高收益；社会资本与政府公共部门做到风险分担，从而降低项目的整体风险。

原因之二：投资冲动。在政绩观的驱动下，各地政府都有投资冲动。PPP模式推广以后，更进一步加强了地方政府的投资冲动。投资冲动的结果是PPP项目被大批量“上马”，更有部分项目存在“没有条件，创造条件也要上”的情况。一般而言，在PPP模式中投资人的收益有两种形式，即向使用者收费、由政府（代使用者）付费。同时，当使用者付费不足时，政府会给予项目一定的补助（可行性缺口补贴）。而无论是政府付费或是可行性缺口补贴，都属于政府的支出责任，财政部为此特别规定，对于PPP项目，政府的当年支出责任总和不得超过当年财政一般公共预算支出的10%。由于西部地区财力有限，一两个体量稍大的项目叠加就会超过这根“红线”，为了让更多项目符合这一规定，一些五花八门的变更就应运而生。

原因之三：政府职能边界不清。PPP是解决政府职能的问题，而不是所有问题都可以通过PPP来解决。如果政府部门职能边界不清楚，必然导致PPP运用不当。比如，我们常见的私立学校（也被称为贵族学校）、私立医院等不属于政府职能范围内的项目，应当属于市场化或私有化的项目，无须采用PPP模式。而之所以产生这样的不规范现象，主要是由于对PPP和私有化的概述没有清楚区分。PPP作为一种过度性制度安排，与私有化的本质区别是，PPP项目运营期一旦结束，社会资本需要将项目无偿移交给政府，而私有化则不需要。在现实的PPP实施方案当中，不少可以私有化运营的项目也被套用PPP模式，错误地认为只要政府和社会资本共同出资就是PPP了。

原因之四：急于求成。PPP具有复杂性的特点，决定了完成一个PPP项目往往需要花费大量的人力、物力和财力，从它的识别、准备、采购，再到执行往往需要较长时间。但一些地方总想加快速度，提高进度，为了让更多的PPP早日落地，做了很多简化程序。我们常常会看到，合同还没有签订，项目已经开工了；实施方案还没有完成，框架协议已经签订等等。急于求成和投资冲动有一个共同的原因，就是政绩观在作崇。每位管理者在位期间都希望为公众提供更多更优质的公共产品和服务，为老百姓多做一些有益的事情，但是如果不能量力而行就会适得其反。

原因之五：参差不齐的咨询服务。做好一个PPP项目离不开优秀的咨询服务，业内称PPP是一段婚姻，把咨询服务机构称为“红娘”，这是有一定道理的。优秀的咨询服务不仅仅可以帮政府设计出一个好的实施方案，更重要的是，通过这个方案可以吸引更多的社会资本来参与，营造出充分竞争的环境，让政府从中找到一个可以提供物美价廉公共基础设施的合作伙伴，使政府资源发挥最大作用。同时，优秀的咨询服务，也可以帮助资源有限的政府创新思路，在不增加财政支付的情况下，让PPP项目得到有效实施，让更多PPP项目不是仅仅依赖财政支付才能实现。由于我国PPP项目井喷式出现，PPP咨询服务业却还在萌芽期，在利益趋动下，咨询业服务鱼龙混杂，咨询“专家”有名无实，PPP实施方案抄袭成风等，也是造成PPP模式不规范的一个重要原因。理论上讲，在PPP模式中，很难找到两个完全相同的方案，即便是同一个类型的项目，在不同的地区或不同的时间实施，其实施方案也需要有所改变。而各地经济条件、地理、文化、财政能力等等都不一样，项目的实施方案必然差别巨大，如果咨询人员没有丰富的经验，是很难满足PPP项目的需求的。

（作者系中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长）