刘胜湘、邬超：美国情报与安全预警机制论析

作者：刘胜湘、邬超

本文来源： 情报与反恐研究院

原文来源： 国际关系研究

美国安全预警机制是美国国家安全体制的一个重要组成部分。美国安全预警机制在“9·11”事件中的迟钝反应及在伊拉克战争前的过激反应，充分暴露了美国情报安全体系的种种弊病和不足，美国国家安全预警能力也饱受批评和质疑。根据“9·11”事件调查委员会的建议，2002 年起美国开始对情报与安全预警系统进行重组。国土安全部、国土安全委员会、国家情报总监、国家反恐中心等一系列机构的建立标志着美国新安全预警机制的形成。2009 年奥巴马政府上台后，着力调整美国的国家安全战略，重点关注网络安全情报体制的建设，促进国家安全预警机制的整合发展。2017 年年初，新上任的“商人总统”特朗普试图对奥巴马政府的情报安全战略作出全面调整，但由于特朗普本人对情报机构高度不信任及受到“通俄门”事件的影响，以至于总统与情报机构间关系陷入紧张状态。从目前来看，特朗普政府在情报与国家安全领域的政策主张并不十分明晰，其能否摆脱现有情报与安全体制运行模式的惯性，或是回归传统主流，都有待继续观察。

迄今为止，美国已经建立起世界上规模最大、层级最多的安全预警机制。目前，国内学界较多地关注美国情报系统、反恐情报预警体系的改革历程和经验启示，少数军事理论学者的著述涉及美国军事预警系统的建设现状和发展动向，然而在一定程度上混淆了军事预警与战略预警的理论界限。①美国学者及智库则侧重于论述美国情报系统的机构职能、运作模式，如杰弗瑞·理查尔森(Jeffrey T. Ｒichelson)的《美国情报界》梳理了美国各情报机构的组织架构及其主要情报职能，包括对情报机构的管理和指导。也有不少美国学者重点论述全球反恐背景下美国情报系统的问题、改革和评价。②本文在借鉴前人已有研究成果的基础上，重点考察基于情报视角下的美国应急、反恐、军事和战略预警系统的历史沿革、现实动向和经验启示。

一、美国安全情报的分类

情报是安全危机预警的前提和基础，其作为支撑安全预警过程的基本依据，在美国安全预警机制中发挥着至关重要的作用。2004 年美国颁布的《情报改革与恐怖主义预防法案》将国土安全情报与对外情报、国内情报置于同等重要的地位，三者被统称为国家情报。③鉴于在实际情报活动中难以对这三种不同类型的安全情报作出清晰明确的区分，本文将从非传统安全、传统安全和战略安全三个层面探讨美国安全情报。相应地，美国安全情报则可分为应急情报、反恐情报、军事情报和战略情报四类。

(一)应急情报

应急情报是指由应急管理机构或情报人员收集并处理因社会公共安全、自然灾

害和事故灾难等突发性事件的爆发所产生的特定的信息资源。应急情报一般分为两类:基础历史类情报和应急管理类情报。前者主要涉及受灾地区的地理地质、水文气象、基础设施的基础数据和历史信息。后者主要涉及突发事件爆发后产生的各种数据信息，包括危险源信息、安全隐患信息、应急预案信息和应急法律法规信息等。① 突发性事件的有效管理离不开及时准确的应急情报。如果一个国家或社会组织掌握了充分精准的应急情报，它就有可能在事前进行安全预警，预防突发性事件的发生;也可在事后为科学决策提供可靠的情报数据，防止突发性事件进一步恶化和升级，提升应急反应和应急处置的能力。

为了应对两次世界大战的战争危机和非战时期严重的社会经济危机，美国早在

20 世纪上半叶就初步建立了应急情报体制。二战结束后，苏联威胁的存在使这一体制得以保留并不断完善。1979 年卡特总统将多个分设的应急处置机构进行整合，成立了联邦应急管理局(FEMA)，这标志着美国综合性应急情报体制的形成。后冷战时期，美国的应急情报体制逐渐实现了国防动员职能和防灾救灾职能的分化，联邦政府更加重视应对重大灾害和紧急事态的应急响应能力和救援能力，并不断加大在搜集应急情报信息方面的技术和资金投入。②受到“9·11”事件的影响，2003 年联邦应急管理局被纳入到新成立的国土安全部，其重心开始向反恐领域转移，逐渐偏离了原本的应急安全理念。③然而，这种人为的倾斜让美国付出了惨痛的代价。2005 年 8月 29 日，“卡特里娜”飓风席卷美国南部各州，造成了巨大的人员伤亡和财产损失。面对此次灾难，名不副实的联邦应急管理局无法有效地开展应急救援工作，诸多的安全应急预案沦为不起作用的摆设。布什政府在灾后进行了深刻的反思，在《联邦政府对卡特里娜飓风的响应:经验与教训》的调查报告中公开承认联邦安全应急情报体制的失败。总结指出，缺失准确可用的应急情报信息是各级政府部门应对飓风灾害不力的重要原因，而实现跨部门、跨地区的应急情报传递和共享是提高联邦政府应急响应能力的关键所在。④美国的应急情报体制又一次迎来了转型升级的有利契机。2011 年 3 月美国总统奥巴马签发《第 8 号总统政策指令》，该政令明确了应急情报信息在应急安全体系中的核心功能地位，在随后颁布的一系列规划框架性文件中明确提出建立应急情报信息支持机制的目标。《全国准备目标》将“情报与信息共享”作为应急预防和应急保护领域的核心能力和基础目标，强调通过情报信息行动来预测和识别新的或迫在眉睫的安全威胁。①《全国响应框架》对应急情报提出更高要求，指出情报信息活动需要为制定突发事件的应急行动方案提供应急情报支持功能。②可见，应急情报在美国应急安全体系中发挥着越来越重要的作用。

2017 年夏秋之交，“哈维”、“艾玛”、“马丽亚”等五大飓风先后登陆美国南部各

州。尽管总统特朗普事先承诺将给予受灾各州一切可能的支持和资源来加以应对，但是飓风引发的空前灾难再次证明美国应急情报工作收效甚微。以飓风“哈维”为例，“哈维”在整个得克萨斯州倾泻的雨水，比半个美国全年的降雨量都多，暴雨引发的特大洪水造成 82 人丧生，受灾中心区休斯顿的财产损失预计达到 500 亿 ——750 亿美元。面对救灾不力的批评，休斯顿市长竟公然辩称“事先无法弄清飓风的具体路径”，这足以显示美国联邦及地方政府对此次灾情的应急情报准备工作严重不足。③

(二)反恐情报

反恐情报从本质上来说也是应急情报的一个种类，但由于以“国土安全”与“全

球反恐”为核心的情报观念日益受到重视，故此处将反恐情报作为安全情报中独立的一个门类加以论述。反恐情报是指通过人力、信号和公开来源等多种途径所搜集获取的用以预防和打击恐怖主义活动的情报成果。④

美国对追踪和预防恐怖主义已有相当丰富的情报工作经验，然而直至“9·11”恐怖袭击后，美国情报界才意识到恐怖主义已经对美国国家安全构成了实质威胁，反恐情报系统与安全预警机制存在致命性漏洞。正如“9·11”事件调查委员会的最终报告所示，美国情报界在应对恐怖主义中的“四宗罪”是想象力、政策、能力和管理上的失误，这导致一些关键性反恐情报不被重视或无法实现共享。⑤情报工作的失误导致美国反恐的失利，为了改变这一不利局面，布什政府对国家情报体系进行了前所未有的改革。2001 年 10 月通过的《爱国者法案》极大地扩展了情报部门的反恐权限:国内反恐情报成为涉外情报部门新的关注点;情报部门有权截听通过线路、口头以及无线电通信传播的涉恐信息;加强情报机构与地方执法部门的反恐合作。①2002 年11 月出台的《国土安全法》启动了一系列的结构性变革，新成立的国土安全部整合了包括海关与边境保护局、移民和归化局、情报与分析办公室在内的 22 个与国防和反恐情报相关的机构及项目，切实加强了各联邦机构之间对反恐情报的协调配置能力。根据 2004 年 12 月通过的《情报改革与恐怖主义预防法案》，美国成立国家情报局和国家反恐中心，加强反恐情报的搜集和分析工作，实现各情报机构在反恐行动中的情报协调和共享。该法案还设立国家情报总监办公室(ODNI)，其主要职责是领导和监管美国 16 个情报机构和部门，以促进情报体制的转型和不同部门间的情报合作。不

仅如此，美国还通过海关、移民署等部门加强对恐怖分子信息的甄别和排查工作。美国情报体制的改革都是围绕反恐情报而展开，情报先行成为反恐领域的优先目标。21 世纪后美国历年的《国家安全战略报告》不断强调这一优先目标的重要意义，认为“情报是美国对抗恐怖分子的第一道防线”，② 必须加强美国的反恐情报预警和情报整合分析能力。2005 年 6 月，布什总统在参观新成立的国家反恐中心时再次强调，“拆除情报机构间的壁垒”是搜集、分析和整合反恐情报的现实需要。③可以说，反恐情报一度成为布什政府情报战略的核心。

奥巴马政府上台后，取得了击毙本·拉登等一系列阶段性反恐胜利，然而这并未能彻底消除美国面临的恐怖主义威胁，美国的反恐形势仍十分严峻。2011 年 6 月颁布的《国家反恐战略报告》对美国的反恐战略进行了全新界定和调整，摒弃“全球反恐”战争思维，谋求实现反恐重心由伊拉克、阿富汗战场向美国本土的转移。但是，奥巴马政府丝毫没有降低对反恐情报的重视程度，《国家反恐战略报告》宣称，情报共享增加了恐怖分子将美国作为渗透目标的难度，美国将尽其所能地依靠最有效的工具搜集反恐情报。④ 2014 年版的《国家情报战略报告》将反恐列为情报战略的七大目标任务之一，注重从创新分析力、洞察力、识别力、弹性与适应性四个方面提升情报对反恐行动的支持能力。⑤

特朗普延续了打击极端恐怖主义的强硬态势，他将美国境内发生枪击恐袭的根源归咎于奥巴马政府糟糕的移民政策，指责奥巴马放任“危险国家”移民数量增长却没有相应的监控计划，并声称“将给予情报机构更多的执法权，美国需要至上的反恐情报搜集系统”。①总之，反恐情报在美国安全体系中的重要地位不言而喻。

(三)军事情报

军事情报是指“为赢得战争或军事斗争优势和胜利，于决策前对获取对手(或敌

方)的一切有价值公开或秘密信息进行过滤、筛选、研判和加工后形成的一种知识产品”。②

美国负责军事情报工作的情报机构大多由国防部领导，国防部的军事情报系统主要由 8 个隶属机构组成，包括陆军情报局、海军情报局、空军情报监视侦察局、海军陆战队情报行动处、国家安全局、国防情报局、国家地理空间情报局、国家侦察局。此外，各联合战区司令部下属的情报办公室也是美国军事情报的重要来源。由于美国是霸权国家，其军事力量遍及世界各地。从美国安全战略报告和情报战略报告来看，世界任何一个地方的军事力量和安全局势都是美国所关注的对象。无论是欧洲、中东、东亚，还是南亚，无论是俄罗斯、印度、伊朗、朝鲜、日本，还是中国，都与美国密切相关。在可预见的未来，美国仍将保持超群的军事实力，然而在美国看来，世界并不太平。中国持续推进军事现代化、亚洲其他国家的军备扩充、北约盟国的军费缩减、资源短缺引发的领土纠纷、伊朗和朝鲜的核武计划、恐怖主义和极端主义，这些来自国家和非国家行为体的安全挑战都需要美国以军事实力作出回应。同时，美国追求实现“安全、繁荣、对普世价值的广泛尊崇、美国领导下的国际秩序”四大持久国家利益的努力也离不开军事实力这一基本战略手段的保障。毫无疑问，美国的军事力量在维持美国的世界领导力和国家安全上发挥了关键性作用。③然而，美国强大的军事实力不应该被视为理所当然，美国的军事手段能否被正确合理地使用在很大程度上取决于军事情报人员的专业技能，他们所搜集、分析和产出情报的质量、及时评估和共享军事情报的能力以及反对他国情报威胁的能力。

④美国的军事情报触角遍布全球，军事情报能力一直是其军事实力的重要组成部分，军事情报被广泛应用于侦察、识别和分析新的战争模式，并被纳入应对和决策环节。特朗普政府一再强调“美国优先”的政策基调，在集中精力解决国内问题的同时，仍对保持美国的军事优势表现出强烈兴趣，甚至提出以军事实力重塑美国与亚太各国的关系，① 未来美国将会持续强化在亚太地区的军事情报活动，以此确保其在该地区的军事优势。

(四)战略情报

战略是一种立足于总体性全局的规划和指导，这就决定了基于战略规划的战略情报是一个国家或国家集团的最高层级情报，关乎到这个国家或国家集团的崛起和衰落，甚至是生死存亡。战略情报有别于战术情报，战术情报往往关注的是“一城一池的得失”，而战略情报更关注长期性的、全局性的未来结局。②具体而言，战略情报是指适用于国家战略规划设计的各主要领域的情报资源，而以美国国家安全战略为基石的战略情报工作主要是围绕维系美国的全球领导地位、遏制现有或潜在的战略对手、维护美国的绝对安全和持久繁荣等而展开的。

美国历来高度重视维持自身的战略优势，而战略情报无疑是确保这种优势得以延续的战略手段和关键环节。2013 年 10 月，美国参谋长联席会议主席马丁·邓普西(Martin Dempsey)颁布的《联合情报》将战略情报分为国家战略和战区战略两个情报等级。其中，国家战略情报行动能够为包括总统、国家安全委员会、国会、国防部长、高级军事长官、作战指挥官在内的各层级情报消费者提供连续的、深度的情报覆盖支持。与此同时，国家战略情报还允许战略决策层基于评估敌方对美国行动的反应而灵活选择使用军事或其他的国家力量工具来获取战略目标。战区战略情报主要用于支持战区级别战役和指挥战略统一行动，其有助于掌握可能威胁到美国国家安全和美国及其盟友利益的敌方实力和意图，具有评估现状、预测未来的功能。战区战略情报以国家战略为导向，为作战指挥官制定具有弹性的战区战略提供情报服务。该份情报研究报告还提出国家战略情报的 5 项主要职能:协助制定国家战略与政策、监测国际环境、协助制定军事计划、协助确定主要武器系统与军力结构性需求、支援战略行动。③

《国家情报战略报告》更是将战略情报视为首要的情报战略任务，明确界定战略情报本质上源于对一个国家或非国家实体的历史、语言和文化，及其核心领

导者与对手、目标与关切、自然资源与技术有着丰富而深刻的认知，而这种认知能够为国家安全战略决策提供支持并使维持战略决策优势成为可能。①可以看出，美国将战略情报视作一种稀缺的战略资源，其为最高领导层的总体决策提供决定性的依据。同时，战略情报也是一种关键的战略武器，为美国国家安全提供必要的支撑和保障。美国对战略情报的重视程度由此可见一斑。

总之，战略情报是关系到美国崛起和衰落的最高层级和最核心的情报，军事情报和反恐情报是目前关乎美国安全的关键性情报，而应急情报则是涉及美国社会稳定和国民安全的紧急情报。这些不同类型的安全情报为美国安全预警机制的高效运作提供了强有力的支持。