许涛：新时代周边外交中的上海合作组织再定位思考

作者系中国现代国际关系研究院研究员、中国上合组织国家研究中心常务理事、和平与发展研究中心特约研究员。

【关键词】新时代   周边外交   上合组织

今年是上海合作组织（以下简称“上合组织”）成立17周年，是“上海五国”论坛正式确立20周年，也是中国第四次以东道主身份主办上合组织国家元首理事会。在20年的历史跨度中，上合组织的发展、完善及其对欧亚地区与世界产生的影响，成为中国外交、尤其是中国周边外交活动的重要组成部分，为中国的改革开放后20年取得举世瞩目成就营造了必要的良好外部空间。今年是中国改革开放的第40个年头，不仅当今的中国和世界均发生了重大的变化，上合组织自身也在成分、体量、影响力上与成立之初大不相同。中国领导人在中共十九大政治报告中提出了“中国特色社会主义新时代”的重要概念，并系统阐释了新时代的中国对外战略思想和中国特色大国外交总体任务。面对全新的形势和任务，对上合组织的今后发展方向和功能创新进行深入而系统的思考，显然十分必要。

20世纪90年代，持续了近半个世纪的冷战戛然终结。苏联解体造成的中国东北、北部、西北周边的地缘政治格局发生了18世纪下半叶以来不曾有过的重大变化。原本依托于沙皇俄罗斯帝国和苏维埃社会主义共和国联盟的政治强权几乎在一夜之间迅速萎缩和瓦解，长期存在于中国北方、西北方的强大政治意识形态压力和军事安全压力骤然下降。曾经以二战后世界上超级大国自恃的强大霸权中心碎片化为大小不等的新生民族国家政权，其影响力与沙俄和苏联时代完全不能同日而语。这场历史性巨变对当时中国的影响既是宏观的、战略性的，也是具体的、战术性的。一方面，北方霸权的消失使持续威胁中国数十年的强大战略压力基本解除；另一方面，同样由于以莫斯科为核心的超级大国解体，原苏联地区内政治影响力和制度管控有效性大大下降，一些此前处于受压制状态的社会因素（如民族主义思潮、极端宗教情绪等）开始活跃起来，在中亚和南高加索地区甚至达到失控和蔓延的程度。这种正负效应叠加的形势对中国冷战后外交政策的调整和实施既形成了严峻的挑战，也带来了前所未有的机遇。时任中国领导人充分认识到这一重要历史性变化对成功坚持改革开放的时代意义，以思路上的创新性和策略上的灵活性指导外交战略转型，在中国主要的陆上疆域周边逐渐营造出相对有利的外部环境。这一建立在冷战后对地区及全球局势清醒判断前提下的外交实践，在早期建立和经营上合组织的过程中有着充分体现。

（一）实现了传统安全观的及时转变，营造良好的周边安全环境

众所周知，上合组织及其雏形“上海五国”的形成起源于中国与原苏联解决两国边境军事安全问题的谈判。其实，中苏双边谈判进程在1982年苏联领导人勃列日涅夫发表“塔什干讲话”和1986年戈尔巴乔夫在符拉迪沃斯托克发表“海参崴讲话”后已经重启并逐步深入。尽管这一进程曾因边境驻军、越南入侵柬埔寨和苏联入侵阿富汗等重大问题受阻，但在10年间毕竟取得了一些实质性成果。尤其是1989年戈尔巴乔夫访华和1991年中国领导人访苏时分别签署的《中苏联合公报》，定下了“告别过去，开辟未来”的双边关系发展基调。然而,俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯三国于1991年底签署的《别洛韦日协定》宣告了苏联的解体。中苏边境谈判已取得的成果就此付诸东流还是积极扩展？这个问题考验着中国和解体后原苏联相关各国领导人的历史智慧和政治魄力。

中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦于1996、1997年分别在上海和莫斯科，先后共同签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。这两个文件不仅成功化解了5国由冷战时期继承的历史负遗产，而且标志着5国在共同的意愿下摈弃传统地缘政治思想和冷战零和理念，开创了共同安全与合作安全的范例。面对地区形势的发展变化，在传统的军事安全问题基本解决后，非传统安全问题很快成为各国安全合作的中心话题。“上海五国”1998年的《阿拉木图联合声明》关于“携手反对民族分裂主义、国际恐怖主义和其他跨国犯罪等地区恶势力的共同职责”的表述、5国安全执法部门领导人于1999年签署的《比什凯克合作与相互协作备忘录》，以及关于成立“比什凯克小组”的决定[1]，都表现出各国政府对合作安全转向更现实、更深入层面的迫切需求。而2001年上合组织正式成立时各成员国（除“上海五国”外，还包括乌兹别克斯坦）共同签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》和2004年成立的上合组织地区反恐机构，则标志着这种从合作观念到合作方式的转变进入了机制化的阶段。

（二）通过合作安全建立起政治互信，为冷战后中国外交拓展必要的活动空间

在包括“上海五国”论坛和上合组织成立与发展的“上海进程”中，成员国之间经过签署和落实《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》，以及针对欧亚地区突出的非传统安全问题形成的协商与合作，建立起一种政治上的互信和策略上的默契关系。这种政治信任关系的基础不是军事上的结盟与保护，也不是经济上的分工与依附，而是在共同威胁面前的政策沟通和共同发展环境上的协商合作。2001年发表的《上合组织成立宣言》宣布“上海合作组织的宗旨是：加强各成员国之间的相互信任与睦邻友好；鼓励各成员国在政治、经贸、科技、文化、教育、能源、交通、环保及其他领域的有效合作；共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定；建立民主,公正、合理的国际政治经济新秩序”。2002年公布的《上合组织宪章》在第一条“宗旨和任务”中又进一步明确和强调，“本组织的基本宗旨和任务是：加强成员国间的相互信任和睦邻友好；发展多领域合作，维护和加强地区和平、安全与稳定，推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序”，“在平等伙伴关系基础上，通过联合行动，促进地区经济、社会、文化的全面均衡发展，不断提高各成员国人民的生活水平，改善生活条件；在参与世界经济的进程中协调立场”。

当我们回过头去观察十几年来的上合组织发展历史，仅从中国冷战后外交成就的角度来看，起码有三个对今天中国新时代外交依然具有开创性意义的建树：一是在冷战后力量对比发生颠覆性变化后的国际社会，凭依地缘关系建立起一个互信互利的朋友圈，通过这个国际合作平台在地区和全球性事务中集体发声，宣示存在的权力与发展的诉求；二是创立新型国际合作模式，探索21世纪人类社会国家关系避免重蹈二战和冷战覆辙的新思路，以组织发展和影响扩大的不争事实，证明无需结盟对抗的国家间合作亦能保障共同安全利益的合理性与现实性；三是针对冷战后国际政治体系存在的问题，倡导建立公正、合理的新型国际关系体系，积极促进国际政治民主化。中国作为“上海进程”的主要推动者和上合组织的首创者之一，直接参与了上述组织的政治建设。毫无疑问，这一时期中国外交的特色与印记也鲜明地反映在上合组织的发展轨迹之中。

（三）促进经济合作机制化建设，助力新世纪经济发展模式转型

改革开放后的前20年，中国经济经历了发展观念、发展模式、发展方向上的深刻转变。生产关系的解放如春风唤雨般调动出了中国大地上压抑多年的生产能力，仅仅十多年的时间就使国内市场上食品、服装等消费品趋于饱和。但是，中国国内原材料和销售两个市场的资源不足也早已显露出来。中国经济走出国门势在必行。同时，俄罗斯及中亚各国刚刚经历苏联解体时旧有国民经济体系断裂的影响，不仅尚未建立起独立的产业体系，而且多数国家都未能从苏联强大的计划经济骤然崩塌的破坏性影响中走出来。面对世界经济的快速发展和经济全球化的冲击，建立一个共同的、互补的、通畅的区域性经济活动空间是当时上合组织各成员国的明智选择。

《上海合作组织宪章》支持各种形式的区域经济合作;鼓励利用交通通信基础设施，改善成员国运输中转潜力；致力于发展能源体系、合理利用自然环境、共同制定环保方案；为逐步实现商品、资本、服务和技术的自由流动创造有利的贸易和投资条件。对此，现任上合组织秘书长拉希德·阿里莫夫给予高度评价。在《宪章》的法律基础上，一系列文件为成员国在上合组织内部的经济合作提供保障[1]，其中包括2001年签署的《“上海合作组织”成员国政府间关于开展区域经济合作基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要（至2020年）》和《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉落实措施计划》（2004年9月比什凯克）以及《上海合作组织进一步推动项目合作的措施清单》（2012年12月、2016年11月比什凯克）等。

上合组织的制度化建设为组织所在地区营造了发展经济联系的广阔空间，使各成员国在互利共赢的前提下彼此提供相对优化的经济发展环境。更为重要的是，通过上合组织经济合作功能的建设，在中国周边地区营造出一个可以平等协商、优势互补、平抑风险的共同发展空间。这对改革开放正在逐渐进入“深水区”的中国经济而言，无疑是周边经济外交的一大成功。哈萨克斯坦首任总统基金会世界经济与政治研究所国内政策中心主任阿姆列巴耶夫·艾达尔·摩尔达硕维奇（Амребаев Айдар Молдашович）认为，中国努力推动上合组织在经济领域的合作主要完成了两大战略任务：“一是扩大了上合组织的‘经济篮子’，同时还为中国提升对外和周边影响力创造了机会；二是强化了中国在全球政治影响中所占比重，同时由于几个有分量的新成员的加入，上合组织的潜力得到进一步释放”。

回顾上合组织的发展历程，中国经营这样一个由解决边境安全问题发展起来的国际合作组织，为丰富和完善新世纪周边外交建立了支点，创造了机会，赢得了时空。当中国持续推动“上海进程”20多年后，一些早期的“红利”至今仍在延续和发酵。但必须看到的是，当今国际环境与上合组织自身都在发生着深刻的变化。

由于冷战思维在当今国际体系中仍保留着相当强大的影响力，试图借反恐合作使各国重新联合起来的努力付诸东流，严重的分歧甚至引发国际社会更加深刻的分裂。接下来是对传统价值观的怀疑，不同的民族文化、不同的宗教信仰、不同的意识形态能否在全球化时代共存？这些疑问已经不仅仅是学者和政治家们担忧的话题，而且在一些敏感地区成为民粹主义者采取极端行为的思想依据。最终是对现行体制和现有秩序的怀疑，以自由资本主义为经济基础的西方“民主政治”传统被粗暴抛弃，经长期磨合逐渐完善的精英政治在民众中失去信任，单边主义、孤立主义、反智主义推动着西方国家演绎着一出出“黑天鹅事件”。同时，也转向以封闭、甚至敌视的心态看待其他力量的存在和发展。

在这样的国际形势大背景之下，中国特色社会主义建设与发展进入了新时代。复杂而严峻的外部环境变化，不仅是对中国全面决胜小康社会、实现中华民族伟大复兴的重大考验，而且也是对曾经作为中国外交战略支点之一的上合组织进入新发展阶段后的挑战。归纳起来主要包括这样几重压力：

一是发展定位上的压力。中国综合国力的快速发展不仅让世界瞠目结舌，也大大超过了中国人自己的预期。传统的守成大国们的反应越来越直接表现出不安、恐慌，甚至是敌意，而周边国家更是心态复杂，戒备、猜疑,甚至是抵制。首先，美国已明确将中国定位为未来会挑战自己霸权地位的对手。尽管中国政府一再强调，“建立国际政治新秩序的倡议”无意挑战美国的地位，中国不仅没有“称霸世界的计划，也无意用中国的‘新时代’取代美国的‘旧时代’”。但在经济全球化同样给美国社会和精英阶层带来不确定性和不安全感之际，“鹰派”人物把控美国政府的话语权，“中国威胁论”再次甚嚣尘上。2017年12月出台的特朗普政府首份《美国国家安全战略报告》和2018年1月美国国防部公布的《2018美国国防战略报告》不仅多次提到中国，而且将中国设为具有威胁的战略竞争对手。同时，美智库欧亚集团发表报告，预测2018年全球十大风险，排名首位的便是中国崛起。面对全球战略力量不均衡发展，守成大国又重拾零和博弈思维，这势必成为中国和平崛起的最大阻力。

二是经济转型上的压力。中国经济虽然走上世界第二的位置，但发展模式正处在由传统模式向全面创新转变的关键期。2017年中国GDP达到82.7万亿元，但人均水平仍很低。尤其中国制造业创造的产值虽已达世界第一，但仍处于产业的中低端向中高端升级换代的艰难过程中,不仅与美国的发展水平存在很大差距,而且连欧盟和日本的现阶段水平都未达到。特别是中国城乡之间、东中西部之间、南北之间无论是在发展水平方面还是在居民收入等方面的差距还比较大。仍处在社会主义初级阶段的中国，主要的社会矛盾“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。经济发展模式的转变对全面开放提出了更高要求，但现实的世界经济关系变化并不尽如人意。特朗普政府提出“美国优先”的内外政策后，在2018年开春签署对华贸易备忘录，根据美国贸易代表办公室公布的301法案调查结果，宣布将对价值600亿美元的约1,300种中国进口商品征收关税，并限制中国企业在美国投资并购，由此挑起中美贸易争端。以此为代表的单边主义和孤立主义行为使中国经济发展遭遇空前阻力。

三是组织建设上的压力。2017年，阿斯塔纳峰会正式吸收印度和巴基斯坦加入上合组织，为该组织的发展增添了新活力，不仅合作范围和影响力由以中亚为中心的欧亚地区扩大到南亚，而且也为各成员国借助这一国际组织应对内外风险和实现既定发展战略提供了更大空间与可能。但同时，由于代表着不同于创始成员国的政治文化和国家体制的印、巴加入，组织内部差异性增大，原有的政治信任和默契关系水平下降，能否继续保持组织合作效率面临考验。

在这样多重叠加的压力面前，以上合组织为重要支点的中国周边外交能否继续有效发挥应有作用，为中国的稳定与发展拓展空间、化解阻力？根据新时代的形势变化和任务转型，有必要对上合组织当前及今后的功能定位作一番深入思考。

今年是中国改革开放的第40年，也是中国第四次主场举办上合组织峰会和正式吸收印、巴后的第一次峰会。曾经作为中国周边外交重要支点的地区性合作机制，上合组织也进入了一个升级版的新周期。3月8日，王毅外长在十三届人大一次会议的记者会上，提出了上合组织青岛峰会的三大任务：增强凝聚力、提高行动力、扩大影响力。4月23日，中国领导人在集体会见来北京参加上合组织成员国外长理事会会议的各国外长和上合组织秘书长、地区反恐怖机构执委会主任时表示，“新形势下，我们一要不忘初心，坚定弘扬‘上海精神’；二要发挥优势,充分释放扩员潜力；三要开拓进取，锐意推进全面合作”。鉴于地区与全球形势的重大变化和上合组织自身发展，从承担中国新时代大国外交使命与继续经营外部周边有利环境目标出发，本文尝试就上合组织近期职能定位作以下思考。

（一）应成为加强成员国间政治互信的平台。

针对全球和地区形势发生的急剧变化以及有影响的重大事件，各成员国领导人在上合组织元首理事会上协调立场、沟通意见已成为机制化传统。在经过2017年阿斯塔纳峰会正式完成扩大成员国工作后，青岛峰会面临的组织政治建设任务十分突出。印、巴两个新成员国的加入，客观上使原有的政治互信水平相对降低。同时，上合组织成员国所在地区在全球政治经济格局急剧变化中也在发生着战略力量的重组。克服分歧和疑虑，是当前上合组织维护信任关系、增强凝聚力的关键步骤，也是进一步完善组织政治建设和制度建设的重要基础。利用新旧成员国地缘利益接近的特点，通过青岛峰会及其后一系列不同层级的活动，在元首间产生就重大问题达成基本共识，进而为峰会后的上合组织活动奠定政治互信基础。

（二）应成为强化共同安全与合作安全的平台。

安全领域中的合作向来是上合组织的重要方向，这一方面取得的合作成果和建设成就也是赢得各成员国和国际社会信任与关注的主要原因之一。17年来，世界与周边地区出现过多次动荡与骚乱，而欧亚地区却基本能够保持稳定，上合组织框架内的有效安全合作功不可没。作为这样一个高效的安全合作平台，上合组织在青岛峰会后应加强以下几方面的职能：一是针对地区安全形势新变化，就参与中东极端主义组织“伊斯兰国”人员回流、阿富汗安全形势恶化、跨国毒品走私、网络安全等问题进一步加强合作力度，协调成员国执法部门在情报信息、司法协助、执法标准等方面密切配合；二是推动安全合作向非传统领域转化，提高地区生态安全危机意识，在成员国合作关系中树立“生态友好”理念，将水资源、人口、粮食安全等问题纳入安全合作范畴；三是扩大上合组织地区反恐机构的工作职能，在继续加强司法、情报、技术专家层面合作交流的基础上，健全打击毒品犯罪、信息安全合作等方面的专业化建设；四是以中国领导人提出的新安全观弥合印巴加入后出现的安全观差异，以共同安全、合作安全、综合安全和可持续安全理念指导未来地区安全合作，在维护地区稳定发展环境的一致需求前提下形成最大“公约数”。

（三）应成为对接不同经济发展方案的平台。

上合组织现任秘书长拉希德·阿利莫夫先生指出，“为了不断提高和改善各成员国人民的生活水平和条件，基于权力平等的伙伴关系，通过联合行动，促进地区的经济和文化发展，也要在与世界经济接轨过程中协调立场”。的确，上合组织在经济领域的成就不仅仅在于直接促成或指导完成本区域内具体的多边及双边合作项目，更重要的作用是在于为所有成员国经济发展和相互间经济合作创造良好的环境与氛围。在经济全球化的冲击下，区域或次区域一体化的经济合作模式和发展方案普遍出现。在上合组织空间里，已有俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”组织和中国领导人提出的“丝绸之路经济带”倡议。2018年3月，首届中亚领导人非正式会晤在阿斯塔纳举行，新版“中亚经济一体化”愿景和方案呼之欲出。随着印、巴的加入，极有可能在上合组织空间里出现带有南亚特色的一体化方案或经济联通倡议。这种区域经济发展方案多元化的趋势已经在上合组织成员国所在地区显现，协调和对接这些不同取向、不同组合、不同类型的多边经济活动，将成为上合组织未来在经济合作领域中的又一重要职能。2015年，中国领导人与普京总统在莫斯科签署联合声明，表示“努力将‘丝绸之路经济带’建设和‘欧亚经济联盟’建设相对接，确保地区经济持续稳定增长，加强区域经济一体化，维护地区和平与发展。双方将秉持透明、相互尊重、平等、各种一体化机制相互补充、向亚洲和欧洲各有关方开放等原则，通过双边和多边机制，特别是上海合作组织平台开展合作”。目前，“丝绸之路经济带”与“欧亚经济联盟”的对接工作正在不断深入。这一过程所取得的成果和经验，将为上合组织空间内其他经济活动的协调与对接提供借鉴。

（四）应成为实现多样文明包容与繁荣的平台。

从欧亚地区到南亚地区，上合组织包含了世界上文化多样性最丰富的地区。2018年3月，上合组织秘书长拉希德·阿利莫夫在参加“新时代上合组织新发展”国际智库论坛时引用哈萨克斯坦国家通讯社的报道称，目前上合组织成员国覆盖了欧亚大陆领土的60％和世界人口的40％。在这样一个广袤地区生活着200个以上的民族和族群，使用的语言超过100种，信奉着10种以上的宗教。在这样一个广阔的地域空间推动合作，弘扬“上海精神”中“尊重多样文明、谋求共同发展”的内涵，在文化上建立起相互理解、相互尊重、相互欣赏的人文环境就显得尤其重要。2017年5月，中国领导人在“一带一路”国际合作高峰论坛的演讲中建议将“丝绸之路经济带”建设成“文明之路”并提出文化、教育、体育、卫生、智库多层次合作方向。这不仅仅是建设“丝绸之路经济带”促成民心相通的基本任务，也是上合组织成员国巩固政治、安全、经济等政府间合作的重要民间基础。以上合组织为平台积极促进各成员国人文合作和文化交流，必将是本组织青岛峰会后的重点发展方向。

（五）应成为促进国际政治民主化和推广构建人类命运共同体理念的平台。

上合组织完成扩员后，其成员基本是由发展中国家构成，中国、俄罗斯、印度又占了代表新兴经济体的“金砖五国”（BRICS）的3/5。面对目前世界原有的政治经济秩序，各成员国普遍有优化发展环境的共同需要，有参与国际社会基本关系规则制定的诉求。以上合组织为平台反映各成员国呼声，并作为联合国等国际组织的重要成员积极参与全球化时代国际政治新秩序建设，通过集体行动促进共同发展环境的改善。同时，携手各成员国，对当今世界发展的共生、共治、共荣大趋势形成主流意识，以积极态度迎接“各国共商、共建、共享的第四轮经济全球化”。并充分重视各成员国均为中国周边邻国的双重身份，以上合组织为团结周边国家的平台，“讲好中国故事，传播好中国声音，把中国梦同周边各国人民过上美好生活的愿望、同地区发展前景对接起来，让命运共同体意识在周边国家落地生根”。并借助于上合组织政治、安全、经济、人文等领域中已经形成的成熟合作机制，促成更多体现成员国间“和衷共济”“亲诚惠容”精神的合作成果，将上合组织成员国所在地区打造成构建人类命运共同体的早期示范区。

总之，17年的历史可以看作一个人接近青年的准成熟期，但用同样的时间段考察一个国际组织就显得短暂。从这个意义上看，上合这个年轻的组织身上仍有许多需要解决的问题，例如：坚持协商一致原则与提高效率的矛盾、成员国承担义务不同与大小成员国一律平等的矛盾、成员国之间因历史恩怨和现实利益分歧产生的矛盾等等。对于一个不同于以往国际组织的新型区域合作组织而言，这些问题的存在并不妨碍其凝聚力、行动力、影响力的继续建设和发展。只要各成员国坚持弘扬“上海精神”，秉持《上合组织宪章》规定的“不结盟、不对抗、不针对第三方”的原则，认真执行《上合组织成员国长期睦邻友好条约》规定的内部关系准则，青岛峰会将成为上合组织扩容后重振精神、理顺关系、再度扬帆的集结号。就构建人类命运共同体的国际实践而言，中国周边将是立足点，发展中国家是基本力量，新时代上合组织将以发展中国家为依托，从中国周边起步，承载起推进人类命运共同体建设的时代使命。（注释略）

来源：《和平与发展》2018年第3期

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