加快对外投资立法，稳步推进中国企业全球化进程

　　2014年，中国对外投资规模达到1400亿美元，已与外商来华投资实现初步平衡，成为全球对外投资最大的发展中国家。在世界经济深度调整以及中国“一带一路”战略构想推进实施的大背景下，众多企业“走出去”开拓国际市场将成为中国经济的“新常态”；在即将到来的“十三五”时期，中国企业的全球化发展将迎来爆发式增长。回顾中国企业“走出去”的历程，为推动中国企业的对外投资，国家发改委、商务部和外汇管理局等部委先后制定了一系列对外投资政策，对促进与规范中国企业的对外投资发挥了重要作用。然而，随着世界经济形势的变化，中国企业全球化进程的进一步加快，目前国内有关“走出去”的一些政策规章已不能适应我国对外投资快速发展的新形势，启动并加快对外投资立法工作刻不容缓。笔者认为，国家应加快制定并实施《对外投资法》，作为统一调整我国对外投资关系的基本法律，通过该法对我国企业全球化过程中涉及的投资主体、投资形式、审批程序、融资税收政策、管理部门及职能监管、中介服务机构与争端解决等做原则性的规定，确保我国对外投资有法可依。

一、 全球主要对外投资大国均建立了较完善的对外投资法律体系

　　根据联合国贸发会议发布的《2015年世界投资报告》统计，2014年，美国、日本、中国香港及德国等经济体对外投资流量分别达到3370亿美元、1140亿美元、1430亿美元和1120亿美元。研究这些对外投资流量较高的经济体，我们发现其普遍重视对外投资的立法工作并已建立较完善的对外投资法律保障体系，与其他国家和地区积极签订了双边或多边协定，为对外投资提供了强有力的支持与保证。

　　作为世界上最大的对外投资国，美国长期坚持通过法律对海外投资进行规范，尤其是在第二次世界大战之后，美国制定了《经济合作法》（Economic Cooperation Act）、《对外援助法》（Foreign Assistance Act）、《共同安全法》（Mutual Security Acts）等一系列的单行法或综合法，对海外投资主体、投资方式、税收征管等进行协调，以扩大美国对外投资，保护美国海外投资的安全与利益。除了在国内法律体系方面给予对外投资以支持和保护外，美国联邦政府还积极与经济合作密切的发达国家及欠发达国家签订双边或多边协议，以保证本国投资者在目标国获得国民待遇，保障本国投资者的安全和利益。

　　20世纪70年代以来，日本采取了一系列措施来促进企业对外投资，包括建立完善的对外投资法律体系来保障对外投资。这些法律包括《外资法》《外汇法》《境外投资信用保证制度》《境外拓展对策资金贷款制度》等律。日本的对外投资法律保障体系明确了对外投资的财税政策、金融服务、管理机构设置以及争端解决等政策，规范了企业的对外投资行为，保证了对外投资企业的法律主体地位，极大地促进了日本企业的境外投资。

　　德国政府一贯倡导自由的市场经济，因此德国政府倾向于实施开放的经济政策，基于本国实际和需要制定了较完善的促进企业赴境外投资的相关法律体系，在对外投资贸易领域，德国现行的法律法规主要有《对外经济法》和《对外经济法实施细则》。根据这些法律规定， 除特别限制外，在对外经济合作中，包括与境外经济区的资本、服务、商品和支付往来等原则上是自由的。

　　英国及中国香港等国家与地区也建立了较完备的对外投资相关法律保障体系。

二 、中国“走出去”步伐加快对海外投资法律体系建设提出新的更高要求

　　自2000年“走出去”战略提出至今，我国企业的对外投资发展迅速。党的“十八大”报告和十八届三中全会都对企业“走出去”指出了方向，明确了“走出去”发展战略，提出要加快‘走出去’步伐，将“走出去”视为构建开放型经济新体制的重要举措。根据商务部数据，2014年中国对外投资规模约1400亿美元，比中国利用外资大约多200亿美元，中国成为了资本净输出国。随着2013年“一带一路”的提出与实施，“走出去”将成为中国企业的“新常态”，预计在“十三五”时期，中国企业“走出去”将呈现爆发式增长态势，无论从投资流量还是存量看，中国有望在未来几年成为世界第二大对外投资国。

　　与其他对外投资活跃的经济体相比，我国对外投资的国内立法还很不完善，海外投资的管理、促进和保障还主要停留在部门规章的层面，没有统一的立法，而是由各种规章或其他规范性文件构成，各部门的自由裁量空间比较大，有的部门规章之间甚至存在冲突，对外投资政策执行过程中的不确定变化因素大，这与我国快速发展的海外投资活动和趋势极不相称。而且，我国过去有关对外投资的规定主要针对法人机构，十八大及十八届三中全会将鼓励个人投资者到海外投资也纳入“走出去”范畴，对个人投资者在海外投资的用汇、备案及支持服务等也需要做相应的调整并将其演化为法律条文。另外，我国虽然已签署众多的国际协定，但这些协定多为框架性协定，缺乏具体的细则，有的内容普遍“陈旧”，而且这些协议多是从“引资”、从中国作为投资东道国的视角进行考虑和制度设计，明显落后于中国对外投资的现实需要，亟待修改与完善。因此，笔者认为加快中国对外投资立法，既是促进中国企业“走出去”的客观要求，也是顺利实施“一路一带”战略构想的根本保障。

三、 加快启动中国对外投资立法的建议

　　（一）在立法进程上，应迅速将对外投资立法纳入立法日程

　　根据中国共产党十八届三中全会精神，要将“引进来”和“走出去”结合起来。目前中国的《外国投资法》（草案征求意见稿）正公开征求意见中，为落实“十八大”与十八届三中全会精神，推动中国企业“走出去”，促进、规范和保护中国对外投资，我国应尽快将《对外投资法》的起草工作纳入日程，启动其立法工作。

　　（二）在立法模式上，先制定统一的《对外投资法》，再制定专门法律

　　目前中国已是全球第二大经济体，2014年中国对外投资已超过外商来华投资，在“一带一路”战略构想推进实施的背景下，“十三五”时期中国的对外投资将迅速增长并呈现集中爆发态势。目前，采取先单行法再基本法的渐进立法方式已难以全面协调规范中国的对外投资。世界上一些国家已有完善的对外投资立法，可成为我国立法的范例，同时，我国的整体立法水平不断提高，这为我国对外投资立法提供了保证，加上我国在对外投资方面的实践经验和教训。这些都为我国制定统一的对外投资基本法提供了条件。因此，中国可以首先制定统一的《对外投资法》，再制定一个或几个专门的对外投资法律，构成对外投资的基本法群，对境外投资审核、境外融资、对外投资保险、安全救助以及有关税收等都做详细规范，以此来调整对外投资关系。

　　（三）在立法层级上，应由全国人大或全国人大常委会制定

　　《对外投资法》由全国人大或人大常委会制定，专门法既可由全国人大常委会制定，也可由国务院制定，采取法律或行政法规的形式，除此之外的配套法规可以以部门规章的形式出现。这样的立法结构体系可以保证对外投资立法的稳定性与灵活性，因而能极大地增强对外投资相关法律的适应性。

　　（四）在立法理念上，应遵循市场经济规律，保护对外投资的自由化与便利化

　　目前我国已初步建立起社会主义市场经济体制，作为市场主体的企业大多数已建立起相对完善的治理结构，但目前无论是我国的市场经济体制还是企业的公司治理，都需要进一步完善。从国际上看，国际投资呈现出巨大的自由化趋势，而国际投资法是国际投资自由化的保障。作为新兴的对外投资大国，我国的对外投资立法应保持与国际投资法的基本一致，以促进中国企业按国际法律准则进行跨国投资运营。

　　（五）充分发挥双边或多边协议的作用，促进并保护中国的对外投资

　　近年来，与我国签订双边及多边协议的国家越来越多，但过去的协议多是从为促进中国对外贸易及“引资”的角度出发。随着中国成为对外投资净输出国，中国与其他国家和地区签订的双边与多边协议，应将促进及保护中国企业的对外投资作为重要内容缔结到合作协议中去，以为中国的对外投资创造较好的法律环境。

引用相关内容请注明出处：中国与全球化智库（CCG）编写的企业国际化蓝皮书——《中国企业全球化报告（2015）》。