何茂春：“一带一路”战略的实施难点及应对思路

作者何茂春系清华大学社科学院国际关系学系教授，中国人民大学重阳金融研究院高级研究员，本文刊于3月28日人民论坛网。

来源：人大重阳（ID：rdcy2013）

“一带一路”战略是顺应当今经济全球化、区域一体化的世纪性战略。在全球经济增速乏力、沿线国家国情复杂多元、中国政府以强有力的政策引导推动的背景下，“一带一路”战略在实施进程中面临着安全环境、经济环境、政策环境、投资环境四个层面的困难和挑战。通过以政府的高效沟通和制度完善为后盾，以龙头企业的率先示范为先导，以企业完善自身综合素质为基础，同时强化相关领域智库建设，将有利于降低中国企业在“一带一路”沿线国家的投资风险，推进中国“一带一路”战略的顺利实施。

何茂春教授4月11日在人大重阳演讲

“一带一路”战略是顺应当今经济全球化、区域一体化的世纪性战略，是新时期、新形势下中国对外开放与全面合作的总体构想，是中国实行更加积极主动开放战略中最为核心的部分，同时也是将中国命运与沿线国家命运相连，“中国梦”与“世界梦”相通的桥梁。然而，自这一战略提出后，国际社会对其看法不一、褒贬并存。对其质疑主要集中在中国的战略动机以及最终能否实现战略预期。与此同时，国内一些专家学者也纷纷撰文讨论“一带一路”战略可能面临的风险与挑战，困难与障碍。为此，课题组最近两年对中亚、西亚、南亚、东南亚、中东欧等“一带一路”沿线国家进行了实地考察和调研。

“一带一路”战略实施环境的基本评估

全球层面。“一带一路”战略将直面全球经济增速乏力和经济全球化步伐放缓这一现状。受全球金融危机和欧债风暴余震的影响，发达经济体复苏艰难，新兴市场动力不足，大宗商品价格一路走低，全球贸易增速有所放缓。国际货币基金组织（IMF）在半年时间里，两次下调今明两年的世界经济增长预期，并指出全球经济短期内仍然面临着诸如金融市场动荡、国际原油价格波动等诸多不确定性风险。世界银行也在其全球经济形势报告中修正了早期的乐观估计。全球经济下行风险显著增加使部分国家在应对这一问题时，又开始狭隘地采取一些不利于双方扩大经贸合作、实现互利共赢的政策。各种形式的国家主义和贸易保护主义再度浮现。部分发达国家借机片面强调产业回归，通过限制外包以及提高市场准入门槛来达到保护主义目的。与此同时，技术性贸易壁垒也开始变得更加复杂化、隐蔽化。一些国家不仅对产品出口进行末端控制，同时也逐渐向产品的生命周期、生产工艺，甚至是整个产业链渗透。而这一效应具有连带性，极易被效仿和利用。

沿线国家层面。“一带一路”沿线国家国情复杂而多元。沿线国家既有发达经济体，也有极为落后的国家，但多半为发展中国家。这些国家经济发展水平差距较大，市场化程度参差不齐。受其产业结构和经济发展水平以及市场需求能力等因素的影响，这些国家在开放的程度、合作的深度、执行的力度上常常有所保留。它们既看重中国的资金、技术和市场，也担心中国的大量的廉价产品对本国市场和产业链造成一定的冲击。

自“一带一路”提出以后，沿线国家反响强烈，期待、顾虑、质疑声并存。首先，期待声体现在一些国家不仅继续看重中国廉价的产品，也日益看重中国的技术、资金、市场和发展理念，而“一带一路”战略所提倡的“共商、共建、共赢、共享”的精神完全符合其实际的发展需要。因此，已经有沿线国家与我国政府有关部门签署了诸如共建“一带一路”的谅解备忘录。其次，顾虑主要体现在一些沿线国家将“一带一路”战略视为中国继续谋求地区影响力的一次重大举措，认为这将是又一轮大国角逐和博弈的开始。因此，在是否配合的问题上，为了避免骑虎难下的情况出现，政府官方并没有亲自做出积极肯定的回应。最后，质疑声体现在中亚国家担心中国旨在以此战略进行扩张，俄罗斯担心中国与其亚欧联盟竞争，印度担心中国在印度洋打破其主导优势，少数一些沿线国家对从“一带一路”战略的实际获利也存在质疑，认为自己只是扮演单一过境国、跳板国的角色，不愿为中国摇旗呐喊。

中国国家层面。“一带一路”战略已经具备从整体规划走向全面落实的各项条件。从硬实力上看，我国经济总量已经稳居全球第二，货物贸易进出口额居全球第一，对外投资额居全球第三，外汇储备居全球第一。2009年到2011年间，中国对世界经济增长的贡献率达到50%以上。目前，中国经济增速虽有所放缓，对世界经济增长的贡献率仍在30%以上，仍是世界经济重要动力源。我国已成为120多个国家的第一大贸易伙伴，其中“一带一路”沿线国家约占1/3。同时，我国拥有完整的工业体系，且在诸如高铁、核电、航空、电信等领域具备显著的产业优势和世界领先的技术优势。我国的对外投资融资能力强，大量金融和产业资本亟待寻求“走出去”的可投空间。此外，我国国内已经形成了一批有实力、讲信誉、懂规则的国际化本土企业，既具备开拓全球市场参与国际化竞争的能力，也具备造福当地人民为其提供大量就业岗位的实力。

从软实力上看，我国已经参与或共建了包括上海合作组织（SCO）、中国—东盟“10+1”、亚太经济合作组织（APEC）、亚信会议（CICA）、中阿合作论坛、大湄公河次区域经济合作（GMS）等多边合作机制，这些多边机制将有助于加强我国与“一带一路”沿线国家的沟通与合作。此外，我国已经与东盟、新西兰、瑞士、澳大利亚、韩国等国家签署了14个自由贸易协定，在这一过程中已经较为充分地积累了可参考、可复制的区域经济合作经验，这为今后与“一带一路”沿线国家继续推进双边经贸关系乃至区域合作奠定了较为坚实的基础。

从中国政府强有力的政策引导和推进成效来看，“一带一路”战略早已脱离了规划和设计阶段。2014年11月，在中央财经领导小组第八次会议上，习近平总书记明确提出要加快推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设，对“一带一路”建设规划了顶层设计。随后在推进“一带一路”工作会议上，张高丽同志明确要求要确保“一带一路”建设在2015年实现良好开局，要瞄准重点方向，聚焦重点国家，加强重点领域，抓好重点项目，加强指导和协调，突出重点地区，在参与“一带一路”建设中形成全国一盘棋。国内一些省市已经开始率先启动地方版的“一带一路”战略，全国有31个省市将“一带一路”写入2015年的政府工作报告。中央与地方政府两个层面都在积极推进《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》相关配套政策和实施方案的制定与落实。据商务部对外投资和经济合作司负责人介绍，2015年前三季度，我国企业共对“一带一路”沿线的48个国家进行了直接投资，投资额达到120.3亿美元，同比增长66.2%，占我国非金融类对外直接投资的15.3%，主要流向新加坡、哈萨克斯坦、老挝、印尼、俄罗斯等国家。同期，我国企业在“一带一路”沿线的57个国家承揽对外承包工程项目3059个，新签合同额达到591.1亿美元，占同期我国对外承包工程新签合同额的54.3%，同比增长24.9%，主要涉及电力工程、房屋建筑、通讯工程、石油化工、交通运输建设等领域。

总之，“一带一路”战略的提出被认为是不失时机、恰逢其时。在增速换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期这“三期”叠加的大背景下，“一带一路”战略将拓展对外开放的深度和广度，它与“京津冀协同发展”战略、“长江经济带”战略的协同推进将影响中国未来几十年的发展。

“一带一路”战略实施的风险与挑战

从安全环境层面分析，中国的外部安全环境正处于全球权力结构调整过程中的阵痛期、亚太地区多边机制变动过程中的紊乱期、周边邻国对中国崛起认识的集中反应期这三期叠加阶段。经济全球化下相互依赖的积极作用并没有有效地折射到双边、地区、全球安全层面，在推进“一带一路”战略时，中国的外部安全环境影响因素在增多，维护安全的成本也在随之上升。毋庸讳言，“一带一路”战略所涉及的部分国家局势紧张，例如阿富汗、巴基斯坦、缅甸、伊拉克、叙利亚等。北非、中亚一些国家也被视为安全环境复杂多变的国家和地区，其中部分国家政局虽然趋稳，但局部地区武装冲突时有发生。哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦面临新旧政权交接问题，政权更迭引发社会动乱的可能性依然存在。还有一些国家在防范和打击恐怖主义、极端民族主义、分裂主义上效果依然欠佳，境外恐怖分子威胁破坏油气管线和交通干线等恐怖活动不容小觑。因此，不和平、不安全、不稳定因素已经成为中国“一带一路”战略在沿线国家实施过程中优先考虑的议题。

此外，还有一些国家由于地方政府的管控能力、治安能力、应急管理处置能力严重不足。在近一两年内，涉及中国公民的安全事件时有发生，针对中国公民的袭击、抢劫、绑架和排外事件已经严重威胁到中资企业及驻地机构有关中国公民的生命财产安全和合法权益。中国在当地的企业投资、项目工程等经贸合作以及境外人员生命财产安全受到了巨大的损失，其影响是长期的、复杂的，这些问题都将是双方、多方共同应对和合力处理的难点。

从经济环境层面分析，贸易保护主义加剧使“一带一路”相关协议的落实过程屡遭波折。目前，“一带一路”沿线国家对跨境贸易征收高额关税。在一些自贸区协定签署后，各种“隐形壁垒”的客观存在使得“互联互通”大打折扣。例如部分东盟国家对中国出口钢材产品进行反倾销、反补贴调查。印尼频繁在原产地证上对我国电梯、电子产品、家具等实行退证查询。秘鲁对我国出口的瓷砖、牛仔布等进行反倾销调查等等。目前，“一带一路”沿线国家对跨境贸易征收高额关税，各国边界管理机关效率低、不作为甚至存在贪腐行为，这些都严重阻碍企业在“一带一路”沿线国家的投资。

此外，金融危机后美国重新布局全球经济战略，想通过“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）和“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）谋划跨两洋经贸安排，加之其自身多年经营的北美自由贸易区（NAFTA），三者的结合可以有效编织起全球区域经贸合作新版图，将完成美国自布雷顿森林体系瓦解后，再次以主导者的身份重构全球经贸新格局。美国不仅将过去体系的挑战者日本和欧洲重新拉入其主导的经贸安排中，同时也在中国这个未来最可能挑战美国经济金融霸权国家的家门口合纵连横。

目前，中国适度调控经济增速以更好地适应经济转型升级的需要，而不少国家将世界经济下行压力的矛头指向中国，指责中国经济转型减速拖累了全球经济的稳步复苏。将国际金融市场不确定性因素归咎于人民币汇率的一时波动，将全球大宗商品走势的滑坡归咎于受中国股市暂时动荡的影响。

从政策环境层面分析，中国“一带一路”战略能否获得沿线国家的支持和认可并继而合力推进，主要取决于对方对我国的战略动机、落实能力、结果预期以及与本国、本地区现有发展战略契合度和兼容性高低的认识和判断。值得一提的是，沿线国家对中国“一带一路”战略中所提倡的“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”这一“五通建设”并不陌生，其中一些内容已经包含在本国、本地区的战略计划和倡议中。例如哈萨克斯坦的“光明大道计划”，泰国“边境经济特区战略”，印尼的“海洋强国战略”，印度的“东向政策”，土耳其、伊朗、阿塞拜疆、格鲁吉亚等国的“丝绸之路倡议”，俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”，以及欧盟的“3150亿欧元战略投资计划”等。在2015年11月26日举行的第四次中国—中东欧领导人会晤的“16+1”会议上，波兰总统杜达、塞尔维亚总理武契奇、拉脱维亚总理斯特劳尤马等参加会见的中东欧领导人表示，中东欧国家和中国当前都面临着经济转型和发展的相同任务，中东欧国家在节能环保、交通物流、基础设施等领域同中方合作潜力巨大，支持并愿意积极参与“一带一路”建设。

当然，“一带一路”沿线一些国家存在政策连续性和稳定性不高的情况。2016年，中亚国家将进行新一轮大选，可能会引发国家政权更替、政局动荡，无疑对中资企业在“一带一路”沿线的投资增加了政策不确定性风险。

从投资环境层面分析，“一带一路”在投资环境上面临的挑战主要来自三个方面。一是沿线一些国家经济基础薄弱，基础设施落后，物流承载力严重不足。陆上丝路北、中、南三条主路，沿途多雪山峻岭、戈壁沙漠。与我国相邻的吉尔吉斯坦、塔吉克斯坦、蒙古和阿富汗等国的公路、铁路年久失修，运输能力不足，虽然本国政府近几年已经加大了基础设施改善力度，但主要投入用于省际通道，而在国际化通道建设上，无论是在资金上还是技术支持上还存在较大缺口。“海上丝路”重在港口设施，但基础设施远非一般企业可以轻易承受，而商业银行一般不容易承担风险，较难的路段就会成为长久的“瓶颈”。中国企业不得不面对这些国家有限的基础设施环境和薄弱的承接能力。

二是沿线一些国家严格的法律和劳工保障制度，令中国企业深感头痛。以西亚国家卡塔尔关于外国劳工的相关法律规定为例，规定雇主必须在应结付日起7日内将员工工资汇至银行，按期支付劳动报酬。若雇主未及时支付，将采取停发任何营业执照等行政处罚甚至是监禁等刑事处罚。2014年第18号决议还对劳动者的住宿条件与标准做出新规定。卡塔尔国目前正鼓励兴建劳工大型高端居住社区，保证劳动者享有高水平的娱乐休闲生活，社区的建设还将遵循最高安全标准与卫生标准。该国劳动调查专员对用人企业进行监督，调查员拥有总检察官授予的司法拘捕权，对违反劳动法的犯罪行为可施行拘捕与定罪。根据2004年第14号法令的劳动法规定，劳动调查专员拥有“在白天或夜晚任何工作时间，无须提前告知便可进入工作场所，对记录、账本、档案等任何与劳动者相关的文件进行检查，确定其行为是否合法”等职权。我们的一些企业制度遭到了沿线国家工会组织形形色色的抵制。在缅甸，甚至在最危险的索马里、叙利亚、伊拉克、阿富汗等考察时发现这些国家的工会制度也与我们有很大差别。制度建设的国际化本来就是中国企业的一大短板，而许多企业没有问清规则就踏上了“一带一路”，结果是签约容易获益难，且诉讼难、撤资难。

三是“一带一路”沿线国家涵盖人口数十亿，文化差异性不可低估。“一带一路”沿线国家主要信奉伊斯兰教、基督教、东正教等，华夏儒道罕有存迹。我们在实地考察中听当地人介绍，中国一种食品以“八戒”为标识，结果遭到了多国抵制。中国企业走出去不可不问文化差异和宗教禁忌。意识形态、民族、文化、种族的差异是必须直面的现实。

应对思路及策略选择

重视和加强政府间的高效沟通和制度完善。“一带一路”沿线国家政治上的不稳定、贸易政策上的壁垒、意识形态上的偏见等这些因素靠中国企业自身力量难以改变。政府是保证“一带一路”战略实施的坚强后盾。中国“一带一路”战略能否获得沿线国家的支持认可并合力推进，主要取决于对方对我国的战略动机、落实能力、结果预期以及与本国、本地区现有发展战略契合度和兼容性高低的认识和判断。通过政府间的高效沟通，可以相互深入了解双方所需所长，发挥优势互补，避免重复建设，合理对接中国和“一带一路”沿线国家已有的发展战略和计划项目。例如在沿线国家建立工业示范园区问题上，如果得不到沿线国家在各项政策上的倾斜和优惠，在基础设施上的相应投入或开放承诺，在舆论宣传上的积极认可，那么即便达成了共建工业园区的意向，也会出现在项目实施过程中对方不配合、不积极的情况。只是我方“一头热”“一股劲”，推行起来也势必事倍功半。而通过政府间的高效沟通，可以实现合作共赢。正如习近平所说：“一带一路”建设秉持共商、共建、共享原则，不是封闭的，而是开放包容的；不是中国一家的独奏，而是沿线国家的合唱。”

制度建设非一蹴而就，但制度完善水平的高低，决定着“一带一路”进程的生命力。目前，“一带一路”沿线国家对跨境贸易征收的高额关税，各国边界管理机关低效率、不作为甚至是贪污腐败行为，都严重阻碍丝绸之路的复兴。部分“一带一路”沿线国家的工作签证和旅游签证过于苛刻，导致中国在投资时受阻或项目实施中受损。例如在基础设施建设项目实施期间，需要一部分熟练的中国技术工人赴所在国进行关键建设期的搭建，而签证办理困难常导致工期延误，给中方带来不必要的损失。此外，一些沿线国家在外汇政策上不宜投资者通过正规外汇途径回流国内，个别国家外汇储备不充裕，外汇政策相对保守。这些问题，都需通过政府间的高效沟通，对相关制度进行完善加以改进解决，更好地服务于中国企业走向“一带一路”沿线国家。

抓好龙头企业力促其“抱团出海”。“一带一路”应该是政府搭台，企业唱戏。政府通过对外合作与投资，建设基础设施，最终的目标还是为了企业“走出去”，承担起继续建设丝绸之路的重任。“一带一路”投资项目的综合化、大型化、高端化趋势明显，对中国企业的资源整合能力、集成管理能力、产业协调能力等提出了更高要求。应大力加强龙头企业在“一带一路”建设中的主体作用，实现龙头企业整合资源模式下的“抱团出海”。

对“一带一路”与“互联互通”需要进行总体性、全局性的梳理。目前中国企业已经遍布世界各个国家和地区，但这些企业布局分散、没有形成能够实现共同成长的供应链。实现龙头企业整合资源模式下的“抱团出海”，有利于实现共同成长的供应链，形成优势互补，分工协作。我们应借鉴发达国家“抱团出海”的经验，例如美国的一些企业进入中国后，美国的金融、咨询、公关等相关服务机构都会来华为其提供本土化服务保障；日本在抢占东南亚国家铁路建设市场时，具有技术经验的各铁路公司、擅长制造车辆的川崎重工等，擅长土木工程的大承包商、负责金融和协调的综合商社等组成联盟，共同参加竞标活动。

中国的龙头企业在国际市场耕耘多年，更了解国际市场需求、更能发现潜在商机、更能有效合理配置资源。龙头企业抱团出海，有利于防止中国企业同质化问题，避免企业间的恶性竞争和内耗，有利于提高中国企业参与国际经贸合作的抗风险能力。2015年5月23日，李克强总理在秘鲁出席中资企业座谈会时提出，在“走出去”过程中，面对地域文化差异和各种风险，企业一定要抱团出海，防止恶性竞争，国家在金融等方面给予相应的政策优惠支持。中国龙头企业抱团出海还有利于中国标准的推广，中国很多行业的标准已经迈入世界先进行列，推广中国先进标准不仅可以规避中国资本的投资风险，也可提升中国企业在国际上的良好形象。中国龙头企业抱团出海，也是我国龙头企业发展成为具有国际竞争力跨国公司的需要，有利于中国经济更好融入全球经济。也有助于发挥示范作用，为广大中小民营企业“走出去”提供借鉴。

中国企业要加强相关知识学习，增强综合素质，提高风险应对能力。从中国企业自身因素看，因我国海外投资起步较晚，企业缺乏海外投资经验、对国际市场不熟悉、对国际规则不了解。目前中国企业在海外“站住容易站稳难”，主要困难在于：暂时没有形成明确的国际价值共识，对贸易自由化规则缺乏深入了解。金融危机以来，贸易摩擦呈现出常态化、复杂化的趋势。中国企业治理制度与“一带一路”多数国家最易冲突的是环境壁垒和社会责任壁垒。被抵制甚至驱赶的主要原因是所谓“污染”“人权”等问题。企业应牢固树立法律意识，严格遵守和执行所在国的法律制度，避免不必要的冲突和纠纷。

中国企业在“走出去”前，要了解所在国的政治环境以避免风险，了解所在国的法律制度以避免纠纷，了解文化禁忌以避免冲突。必要时，应积极组织企业人员参加相关知识的系统培训，熟悉国际贸易的相关知识，国际法的相关规定，熟悉所在国的贸易保护模式，签订相关投资保护协定，以降低在“一带一路”沿线国家的投资风险。

很多中国的企业仍缺少大量具有国际化管理水平和跨文化经营能力、了解国际经济运行规则、熟悉“一带一路”沿线国家政策、法律制度的复合型人才。企业应加强这类人才的培养力度或引进力度。

要强化相关领域智库建设，加强智库合作。“一带一路”建设是中国开创性的探索，既缺少前人的成熟经验，也鲜有成功先例可供借鉴。智库作为咨政建言、舆论引导、人文交流的重要力量，在各国经济社会发展和国际事务中发挥着越来越重要的作用。我国应充分调动政府、学界、民间力量，鼓励成立“一带一路”智库，进行“一带一路”沿线国家相关问题的研究，发挥智库的中介咨询作用，实现“一带一路”战略的有效推进；鼓励加强智库间的交流合作，发挥智库的桥梁和纽带作用，实现“一带一路”战略的互利共赢。

智库应按领域分阶段开展“一带一路”调研工作，系统地对“一带一路”沿线国家的政治环境、法律体系、交易习惯等进行研究。减少重复性研究，有针对性地为政策献策进言，为企业提供合理建议。智库应注重进言建议的专业性、建设性、可行性，努力提高智库研究成果的政策转化率，降低投资盲目性。关注“一带一路”项目可行性研究的同时，还要注重对“一带一路”沿线国家宗教文化、风俗习惯的研究。“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通。”通过人文交流、消除分歧，增进民心相通，为开展深入合作奠定坚实的民意基础。

加强智库间的交流合作，不仅包括国内智库间的交流合作，也包括与国际智库尤其是沿线国家智库的交流合作。通过建立“一带一路”智库联盟、开展“一带一路”国际论坛、成立“一带一路”国际网站、共建“一带一路”相关数据库、开展“一带一路”主题互访等推动交流合作，即可以实现资源共享，也有利于沿线国家分享发展经验，还可以增强政治互信，推动政策协调，为“一带一路”建设的顺利开展营造和谐共赢的政治环境。