中国工业园落地非洲起伏：商业行为与国家意志相互表里

　　中国工业园落地非洲起伏

　　工业园政策出台时并没有导向性的招商产业，亚洲产业模式的成功经验可在非洲推广，以及中国可进行产业梯度转移，是在政策推广中逐渐清晰起来的

　　分析中国海外非金融类直接投资时，由于历史尚短的中国海外投资多由国有企业领头出海，研究者和评论家们难免会简单归纳：中国的海外投资仅和国家的能源保障、国土安全、外交关系相关，与国际通行的外商直接投资经济学分析范式无关，即边际效益影响下的产业转移，以及投资带来的溢出效应。

　　然而，《财经》通过对中国在非洲、欧洲、中亚、北美洲、拉丁美洲和亚太地区广泛存在的海外投资案例调查后发现：在国家意志背后，企业的商业行为凸显，并与国家意志相互表里。

　　轻工业企业，在被投资国试图复制中国经济发展模式与中国制造业梯度转移的双重推动下，走向非洲；试图通过在成熟的市场环境经营，获得品牌、渠道、技术与管理知识的现代化企业，走向欧洲和北美；在中亚，则更多还是在国家战略和政策指导下，在纷繁复杂的地区和民族争端下，初探新市场的潜力。

　　中国企业经过30多年发展，自身在主营业务和管理模式上进行多次转型与升级，在国际产业格局中，也改变着中国“世界工厂”的形象。这种变化也正在重塑中国传统的官商关系，以及中国对国家安全的定义与外交模式。

　　故，《财经》将这些调查与发现，以系列报道形式奉上。

　　——编者

　　“基于主权国家在经济发展中为了保障宏观经济稳定而采取的创汇政策，以及低劳动力均衡的现实，以劳动力密集型的出口加工业为起点的产业发展战略应该成为欠发达国家的首选”——这是亚洲经济发展的成功经验，也是世界银行在2012年给非洲提出的发展建议，因为那里是全球最后一块成本洼地。

　　中国尤其是这种发展的样本，对非洲有着相当的吸引力。中国政府也在试图将其变成自己在非洲的外交软实力：一方面，向非洲国家介绍自己在制定产业政策方面的经验，以吸引外商投资；另一方面，将传统的援助行为，转变成以投资为主体的商业行为。

　　与此同时，中国多个劳动密集型产业遇到反倾销贸易壁垒，加之产能过剩造成国内的恶性竞争，企业不得不出海寻找新的增长点。

　　这两种诉求在非洲天然地走到一起。中国商务部在2006年宣布，将建立50个境外经贸合作区，为参与招投标的投资企业，提供政策性贷款，期以在转移剩余产能的同时，还能实现外汇储备投资多元化。到今天，中国海外工业园广泛分布在埃塞俄比亚、尼日利亚、埃及以及赞比亚等国，继援建基础设施和资源能源型投资后，成为中国对非洲投资的新模式，并有大量民营企业参与其中。

　　然而工业园的发展喜忧参半。由于招商效果不如预期，商务部目前仅批准了17座海外工业园，其中6座分布于非洲。在理论上有助于在制度落后国家减少投资者交易成本的工业园，还面临着不少现实的困境。

　　从建厂到建工业园

　　虽然早前就有来自埃塞俄比亚(下称埃塞)钢管设备的出口订单，但是直到2006年，听了一位同行介绍后，民营企业苏州永元集团(下称永元)才准备去埃塞投资，看中的是那里经济基础落后，供需严重不平衡，同时尚不会遇到国内或印巴同行的激烈竞争。

　　“刚开始我们是想做老本行自来水管厂，”永元集团的副总经理周春龙对《财经》记者说，“但埃塞的工业部长建议我们开个水泥厂。”是时，供给不足将埃塞的水泥价格推高到每吨近2000元人民币。政府基建在2012年对水泥的需求量达到1200万吨，虽然现在埃塞本国供给量达到700万至800万吨，但永元投资时的本土产量只有100万到200万吨，由于缺少外汇进口量也极少。

　　永元找到了专业承建水泥厂的广西西普在矿山边建了家全工序的东方水泥厂，自己则开始着手处理企业化的经营问题。

　　面对工业化刚刚开始起步、经济实践与法律规则处于磨合阶段、财务与物流基础都比较落后的埃塞，永元没少走弯路。更别说埃塞在企业注册的法律和财税制度上，与中国迥异：“两个股东叫做私人公司，五个以上叫做股份公司。”这一切都让初来乍到的周春龙感到无所适从。

　　正在此时，作为化解中国贸易壁垒危机的策略之一，商务部出台了境外经贸合作区政策。时任商务部国际合作司副司长赵闯曾表示，“每一个确定下来的对外经济贸易合作区，国家将有2亿－3亿元人民币的财政支持，中长期人民币贷款最多可以达到20亿元。”

　　在北京大学国家发展研究院卢峰教授看来，在产业制度尚不发达的国家，工业园有着特别的效用。

　　在非洲，政府的政策措施和管制方法与现代企业、尤其是外资的发展非常不匹配，税制、资本管制等问题都不可能在整个国家一揽子转变；基础设施方面，例如埃塞的电力保障只能达到20%－30%左右，在短时间也无法达到完全供给。“工业园的价值在于，在一个比较有限的空间点上，先行实现对外资友好的政策，相对完备的基础设施供给，减少了外商直接投资的交易成本。”卢峰评价。

　　遇到困境的永元就想，干脆就搞一个工业园。更何况，埃塞实行外汇管制，在埃塞的美元账户如果一个月不动，便被自动转换成当地货币比尔。与其坐等手中的比尔不断贬值，不如在当地进行再投资。2007年，永元参加了商务部的招投标。

　　相比近年投资非洲的企业，永元是幸运的，它不但在新市场有先发优势，而且享受了政策利好。根据世界混农林业中心研究员黄文斌(音)与威尔克斯(Andreas Wilkes)对国务院、商务部、发改委、外管局等主管中国对外投资的政策机构政策的统计，2005年，对外投资相关的政策出台数量达到峰值，全年共计27项。

　　除了要配合当时中国对非外交的战略，相关主管单位在这一时期频出大政策也与国内当时严重产能过剩的背景密不可分。“我们有将近80%的出口都去往北美市场，那几年美国双反闹得厉害。2007年是中国企业之间恶意价格竞争的顶峰，不出去是不行的。”周春龙坦言。

　　资金支持紧跟政策而来：2006年11月中非论坛北京峰会召开后，2007年6月26日中非发展基金正式开业。首期10亿美元资金由国家开发银行出资，最终达到50亿美元，是国内第一只专注于对非投资的股权投资基金。

　　永元投资建设的东方水泥厂，就是这种融资模式下的尝试，中非基金占东方水泥厂40%的股份。工业园则通过进出口银行南京分行申请政策性贷款：一期投资中所使用的8000万美元中，有3000多万美元是贴息贷款。“当时是4个点，比国内商业银行低多了。”周春龙说。

　　第一期工程2.33平方公里的工业园已实现五通一平，12万平方米的厂房于2009年建成完工。不过5平方公里的整体工程何时完工时间未定。

　　除了现实利益，永元参建工业园这项政策工程也多少还有一些民营企业对政治的揣度在其中。它当时评估非洲联盟的总部就在埃塞，两国外交关系重要，也会得到中国政府更多的关注。果然，2012年1月，时任全国政协主席贾庆林访问埃塞参观非盟总部，以及2013年5月，国务院副总理汪洋对埃塞进行访问，都专程前往东方工业园进行考察。

　　工业园艰难起步

　　工程基本落定后，永元主要的任务就是招商。对于后来埃塞的投资者来说，这是一个不错的平台，但实际的招商情况却并不乐观。“原本我们计划招进来80家企业，但是现在只有12家企业。”周春龙显得有些无可奈何。

　　虽然其元聘请了曾任中国驻埃塞大使馆经商处一秘的人士帮助协调与当地政府之间的关系，但是园区的招商和管理还是需要专业人士。“跟早前在苏州建工业园的新加坡开发商相比，我们还有很大的差距。” 周春龙认为，园区定位与产业布局、对国际投资者的了解程度，以及在园区管理与相关政策协调等多个领域都存在明显不足。

　　根据商务部网站公布的资料，目前中国共有17个境外经济贸易合作区，其中非洲(包括北非)共有6个园区。境外经贸合作区采取“政府为主导，企业为主体，市场化经营为原则”的运行模式，是一种政府扶持下、以大企业为依托、中小企业尾随抱团的企业投资形式。

　　中国在推动境外经贸合作区政策之初，是将其作为中国对非外交中的一项援助政策而出台的，据一些研究者观察，中国对非外交最初更多从国际关系考虑，而非经济。亚洲产业模式的成功经验可在非洲推广，以及中国因边际成本递增需要进行产业梯度转移，是在政策推广中逐渐清晰起来的。因此在政策出台之初，政策导向性的工业园并没有导向性的招商产业。

　　中国目前在非洲的投资仍以资源类、海外工程承包以及商贸办事处为主，如其元这样的企业更倾向于在矿区附近选址建厂。产业园更容易吸引的制造业，尤其是轻工业，在非洲的投资仍然在起步阶段。

　　产业园的配套设施不完善也是阻碍招商的一个原因。例如东方工业园距离最近的吉布提港有800多公里，之间主要靠条件堪忧的公路运输，运输成本高企，中国援建的铁路和高速公路预计在2016年左右才能完成。

　　此外工业园的通行概念是“小企业、大群落”，然而目前中国工业园的承建方多是以自身投资行业的需求而建设工业园，而非专业国际开发商。这就使得投资工业园的企业难以找到商户，新进的业主则抱怨园区租金高昂，准备另起炉灶，试图获得开发商的收益。

　　更何况，埃塞在产业政策及配套政策出台上，仍处在学习的过程。

　　出于自身对工业化发展的渴求，埃塞对外资出台了一些优惠政策，包括对所有的投资资本货物，如厂房、机械设备等均完全免除进口关税；对从事新的制造或农业工业活动的投资者，实行免除年限为2年－7年的所得税等等。

　　不过本土市场的销售税法规鲜有变动，这意味着对于在埃塞本土进行组装再进行销售的投资者来说，他们的产品依然与进口产品面临相同的销售税。华坚国际鞋城(埃塞俄比亚)有限责任公司(下称华坚埃塞)总经理魏勇泉对《财经》记者透露，这直接逼走了原先在这里投资建组装厂的野马汽车。在东方工业园建立时，埃塞也是第一次尝试中国的工业园发展模式，因此相关专门针对工业园的立法也在逐步完善。

　　非洲联盟总部落户的埃塞尚且如此，更不要说卢旺达这些由本国主导工业园建设的内陆国家，招商局面更为惨淡。考察过卢旺达工业园的卢峰介绍，目前园区的业主寥寥无几。

　　投资额达4.1亿美元、位于赞比亚的工业园区也不容乐观。已在赞比亚从事农机销售与装备业务15年的德元机械设备有限公司执行总监韩敬对《财经》记者表示，工业园并没有提供额外的优势，这家已在当地有所积累的公司也就没有动力迁往工业园内。

　　多位接近官方的人士对《财经》记者透露：“由于招商效果不好，商务部在2006年至2007年集中审批了17个工业园之后，对于工业园持比较审慎的态度。”

　　溢出效应初显

　　尽管工业园当前招商状况惨淡，但卢峰仍然肯定工业园在减少交易成本的作用，对中小型制造业企业的帮助尤其明显。

　　纵观中国对非洲投资不长的历史，制造业的投资还属稚嫩。但是国际分工的梯度转移是大势所趋，特别是考虑到中国国内加工贸易的边际成本提高与国内产能转移的需要，制造业已继资源能源投资和海外工程承包后，成为一个新趋势。

　　根据商务部国家统计局、国家外汇管理局2012年发布的《2011年中国对外投资统计公报》，2003年－2012年间，中国对非洲投资存量从不到5亿美元增长到191亿美元，年均增速50%；而流量则是从2003年－2006年的年均3亿美元增长到2007年－2012年年均27亿美元。

　　在世界银行2012年所发布的非洲轻工业报告中，时任世界银行首席经济学家林毅夫教授明确提出非洲应当发展轻工业，学习亚洲的发展经验。特别是针对有丰富牲畜资源的埃塞，林毅夫认为应当取消皮革业的限制，吸引对埃塞皮革供应链的投资。人口规模与埃塞类似的越南在采取类似措施后，为皮革加工业创造了60万个劳动岗位。

　　已故时任埃塞总理梅莱斯(Meles Zenawi)在2011年8月曾前往深圳参加世界大学生夏季运动会开幕式，他此行更为重要的目的，是想把中国劳动力密集型的制造业带回去，利用生产要素的低价优势，发展轻工业，解决国内高达47%的失业率问题。

　　在林毅夫的建议下，梅莱斯前往东莞考察为发达经济体代工生产鞋类商品的华坚集团，并邀请该集团赴埃塞进行商务考察。不到一个月，华坚董事长张华荣就率队前往考察基本的投资、税务、关务以及物流政策。

　　在世界银行的建议下，埃塞优先发展出口加工业。对于100%出口的产业，政府提供五年免除企业所得税的优惠，对于在五年内进行扩大投资的企业，则可以再享受额外两年的优惠。同时，受惠于克林顿政府2000年5月所签发的《非洲增长与机遇法案》(AGOA)，埃塞出口美国的鞋类商品可以享受零关税待遇，这样“埃塞制造”就不会遇到“中国制造”的贸易壁垒问题。这对华坚来说是巨大的利好。

　　华坚的考察团在当年9月底回国后即刻决定投资可行，从决定作出到2012年1月5日正式投产，仅用了不到半年的时间。

　　据张华荣介绍，如此紧迫主要是为了赶在中国在埃塞援建的非盟总部落成典礼前完成，因为届时出席典礼的中国国家领导人会参观中国在埃塞的制造业企业。一年后，张华荣当选第十二届全国政协委员。

　　埃塞政府虽然将发展轻工业作为发展之本，但在劳动力素质的培养上显然还没有做好准备。埃塞的工人平均工资虽只需每个月300元至400元人民币，但是劳动力素质也远低于东莞的熟练工。根据世界银行统计，一个中国工人平均一天可以生产4.5把椅子，一个越南工人可以达到1.9把，一个埃塞工人只能是0.3把。

　　不仅如此，“与中国上世纪80年代三资企业发展初期相比，非洲很多地方还没有产业工人的概念，也没有储蓄的概念，他们往往工作几天就不来了。”中国海外发展研究中心主任包胜勇副教授对《财经》记者说：“非洲原来的文化和现代工业文明的文化很难接轨，这需要一个漫长的过程。”

　　无奈之下，华坚只得挑选具有一定教育程度的90名员工，送到东莞的工厂里，观看鞋子是如何做出来的，跟着中国工人在流水线上学习制作和管理。华坚埃塞总经理魏勇泉说：“总之，就是要让他们感受制鞋工业的文化熏陶，他们回去就可以进一步培训其他人，并且担任基层领导。”

　　尽管世界银行向非洲国家建议，除了要给产业园提供一站式的政府服务，还需要建立培训机构以提高劳动力水平，但就目前调查看来，培训的工作依然落在投资企业肩上。

　　目前，华坚在埃塞的制鞋厂招工近3000人，2012年出口额占埃塞皮革出口57%，并准备在未来三年至五年发展包括制鞋、制衣、箱包在内的轻工业园。魏勇泉预计，集群规模将解决10万人的就业。

　　“与早前对于资源能源型产业投资不同，现在中国在非洲轻工业、加工贸易的投资，正在释放溢出效应，为当地创造外汇和就业，并把当地的劳动力均衡拉高，刺激本土企业家精神的发展。”卢峰教授对《财经》记者说。

　　新近上任的埃塞俄比亚总理海尔马里亚姆(Hailemariam Boshe)也看到这种模式的生命力。他在2013年6月访华时提出，希望中国的纺织企业能够去埃塞投资。在这个背景下，江苏吴江的四家纺织企业共同组建奥林特纺织公司，入驻东方工业园，用化纤材料生产头巾，专门销往阿拉伯市场；林毅夫刚刚在2013年10月中旬带了一支由十几位轻工业企业家组成的考察团远赴卢旺达。

　　中国模式的非洲困境

　　退伍军人出身的张华荣实在理解不了，工会为什么要跟企业对着干。在他的中国工厂里，工人们需要接受体能训练。

　　2013年4月，华坚埃塞工厂的几名工人准备建立工会，遭到资方反对后就组织了罢工。华坚采取的方法是向埃塞政府寻求帮助，张华荣提出如果罢工问题得不到解决，华坚便从埃塞撤资。政府提出罢工组织尚未在政府相关机构注册为工会组织，因此其活动不受法律保护。华坚顺理成章将策划罢工的工人开除，罢工在进行两天后平息。

　　这也难怪张华荣。早在他创业之前，“罢工自由”就在1982年从中国的宪法中删除；埃塞《劳工法》则明确规定，达到或超过20个工人，则可成立工会组织；在提前通知对方罢工原因的情况下，工人可以进行罢工。

　　“改革开放之后，我们强化一个概念，就是整个中国以经济建设为中心，政府大力进行招商引资。这种制度环境在任何一个国家都不可能被创造出来。”包胜勇对《财经》记者说。

　　至今华坚埃塞仍没有允许工会的存在。中国制造业依靠低劳动力成本的模式不仅在高度发达的欧美国家水土不服，即使在非洲也逐渐遭遇困境。张华荣始终认为，虽然埃塞有西方的法律制度，但是法律跟经济发展并不匹配。他坚信应该先有产业发展，“产业不断成熟就可安置劳动者，这才是保护劳动就业者之道。”

　　工会并不是张荣华惟一无法理解的事情。例如在海关税务问题上，华坚常常因为进口设备在埃塞海关目录中找不到合适的项目可填，而被征收高关税。类似的事件时有发生，非洲的新兴工业化国家有着发展经济的迫切需求，但仍保留着前宗主国留下来的法律体系，在经济发展中遇到新事物时常常无所适从。

　　“不要用法律卡政策，不要用政策卡发展。先发展，再规范，中国就是这么走过来的。”张华荣的观点似乎印证了中国民营企业家的发展历程，他的董事长办公室有18名员工，保障他在第一时间处理集团的所有事件。

　　这样的思维模式让企业重视与当地政府保持密切的关系，在发展遇到法制的时候，让政府出面解决问题。这在工业园区立法刚刚起步的国家尚能运转，但在接触工业文明较早、公民社会发展相对发达的南非和赞比亚等国家，便会遇到激烈的反抗。

　　企业重视与政府关系的思路，与中国政府重视与执政政府关系的模式如出一辙。期盼经济发展的非洲国家采取“向东看战略”，试图享受中国产业的梯度转移，并学习中国的产业发展模式。这让中国发展模式成为对非洲外交上可期利用的软实力，也可以更好地参与非洲工业化。

　　这种模式却也成为一个挑战。中国在对非外交上一向秉承不干涉他国内政原则，西方国家由此经常指责中国仅仅注重商业利益，而对投资所在国的人权、政府治理失败等问题视而不见。

　　不过正如中国政府前非洲特使刘贵今所指出的，此前中非关系主要是以援助为主的单一官方合作，到现在发展成民间逐渐唱主角，贸易和投资唱主角。《财经》的此次调查也显示出，中国对非洲投资并非是完全的“政治挂帅”，而是与企业开拓新市场、向成本洼地进行产业转移相辅相成的政府、民间相互配合模式。

　　【作者：《财经》记者 王宇 】