上海自贸区必须顶层推动

　　新一届中央政府将上海自贸区视为在新的形势下推动改革开放的重大战略举措，要使之成为推进改革和提高开放水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验。
　　上海自贸区获批以后，全国各地很多省市都加入到申报自贸区的行列，目前上报方案已经有一二十个。全国各地都一阵风似的希望搭上自贸区的顺风车，但其中的关键问题在于，一是要看自贸区对于地方经济的发展带动作用有多大，二是要看设立的自贸区体现改革试验田的突破作用在什么地方。
　　我认为2014年我国肯定会再批几个自贸区，但数量不是关键，内容才是关键，上海自贸区尚且没有形成真正有含金量的政策突破，多批几个有何意义？
　　最近，商务部提到加快实施自贸区战略，但这个自贸区战略主要指国际上双边的自贸区谈判，不是指国内的自贸区。
　　实际上，上海自贸区的方案设计过程中就可以看到很多问题。原来的方案是由上海市制订的，金融改革方面则是由央行操刀。但上海自贸区的很多政策都涉及到中央部委，于是又让相关政策涉及到的中央部委自己制定，这时候就出现了各个部门“截流”的现象，不想真的改革。所以，虽然上海自贸区的定位是做突破、做实验的，但最后发现真正的突破很有限。
　　目前来看，上海自贸区必须要有顶层设计的推进。近日，中央成立了全面深化改革领导小组（下称“改革领导小组”），经济体制改革是改革领导小组的四项职责之一，无论从改革领导小组的职能定位来说，还是从上海自贸区的功能定位来说，在深化改革上两者都存在着比较清晰的衔接——改革领导小组统筹改革，肩负设计方案的职能，上海自贸区的定位又那么高，试验以后还要向全国复制和推广，改革领导小组很有可能介入其中。
　　按照此前的操作模式，上海自贸区的方案设计分散到了各个部门，上海市也做一部分，但是上海市的职责有限，希望有所突破又突破不了，想法落不了地；各个中央主管部门设计政策的时候又存在各自部门的利益，很难自我改革；今后涉及到一些重要问题的时候，在改革领导小组的层面进行协调，甚至可能直接参与方案设计，这对下一步上海自贸区的改革推进来说很有好处。
　　对于上海自贸区来说，外界期待最多的是负面清单管理模式以及金融改革，我认为2014年上海自贸区的负面清单很有可能获得突破，而金融改革不适合放在上海自贸区这块“试验田”里面推进。
　　在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，我们已经看到，在外资准入上，我国将进一步放开一般制造业。一般制造业不需要政府管制，政府做好环保标准等，同时把产品质量管好即可，而且这些方面应该都是后期监管，不应该在市场准入上进行管制。我认为，我国对制造业的投资审批即将放开，作为改革“试验田”的上海自贸区更应该全面放开。
　　服务业是有望进一步放开的又一个领域，这里所说的服务业包括金融、电子商务、商贸物流、教育医疗、育幼养老等等，这些领域的准入限制没有必要，下一步这些领域有的要全面放开，有的要扩大市场开放力度，逐步取消市场限制，那么在上海自贸区这些领域更应该提早放开。
　　按照方案设计，一些领域要先在自贸区开放，然后复制和推广，《决定》说的是全国的事情，一般制造业和服务业在国家整体上都要放开了，就更没理由在自贸区里面限制了。我想这些会在2014年上海自贸区的负面清单中有所体现。
　　对于金融改革，虽然2013年12月已经出台《中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（简称“央行30条”），“央行30条”看起来向区外辐射有点打通的意思，但实际上政策力度有限，不可能真正打通，因为打通了就等于市场全面开放了。
　　我认为，上海自贸区的定位决定了有些东西不可能在这里试验，譬如金融改革，上海自贸区就不适合作为金融开放的平台。现在上海自贸区能做的只有离岸金融业务，因为离岸金融与货物贸易是结合在一起的，是与基本的货物贸易功能相互关联的。涉及到基本的金融业务，譬如利率市场化等，就不能在自贸区试验，因为利率市场化就是一个国家战略，利率市场化在自贸区里面做，若打通不就是全国推广了吗？所以这个在上海自贸区试验是没有意义的。
　　作者系商务部研究院外资部主任、高级研究员，本报记者熊晓辉采访整理