银保合并架构凸显监管模式与时俱进

来源：证券时报  作者：蔡恩泽

3月13日，国务院机构改革方案中出现了组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会的内容。银保合并，这意味着未来中国的金融监管体系将由“一行三会”变成“一行两会”。

官方给出的解释是，中国银行保险监督管理委员会的设立，是为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。

监管模式是与经营模式密不可分的。近几年来，银行业和保险业的交集和深度融合已越来越明显。在银行大厅，保险公司的员工在兜售保险业务，已不是什么稀奇的事。而银行大厅的主管对储户最卖力的服务也是保险。银行和保险你中有我、我中有你已演绎成一种混业经营模式，对其监管，无论是银监会还是保监会，都显得力量单薄。

在分业监管体制下，监管部门通常奉行“谁家的孩子谁抱走”的原则，这有一定道理，但也存在一定弊端，其中就包括监管割据、监管盲区阶段性凸显。

比如在大资管的市场环境下，配资、杠杆、结构化产品已经成为资本市场熟悉的工具。资金在不同的机构之间流动，而这些机构却分属于不同的系统监管，各自为政，往往导致资金流动过程中容易脱媒而无法实现资金的穿透和监控。其主要原因是银监会、保监会两大监管机构相互独立，缺失联手机制，资本在眼皮底下窜来窜去，在杠杆作用下形成泡沫，扰乱资本金融市场。

比如资金从银行理财渠道流向保险渠道的结构化产品，越过“楚河汉界”后，资金的去向和监管就不关银监系统的事，而实际上银监系统和保监系统又没有对接，目前银监系统对于银行理财产品投向资管计划的用途并没有特别规定，当资金流出银行领域后，则鞭长莫及，无法实现对其流向的监管。保险资金长期游离于实体银行之外，银监会也无奈他何。资金的实控人躲在幕后操纵，资金来源很难穿透。

这就要求银保两大监管机构加强协调，联手用监管“穿透术”剥去“皇帝的新装”，让非法资金无处遁形。但联手谈何容易，长期以来，监管协调却一直处在“九龙治水”的状态，一面存在真空地带，另一面也有重复地带。“跨界”联手监管，不但成本大，也容易错失监管良机，让违法者从监管缝隙中溜掉。因此，要实施穿透式监管，银保合并也是大势所趋。

总的来说，银监会、保监会合并的好处在于，将外部沟通协调转化为内部部门之间的沟通协调，有利于解决统筹协调金融发展。央行统领拟订银保法规和审慎监管制度职责，可以克服部门之间议而不决，或者部门利益主导部门间沟通协调的问题。监管理念基本框架没有调整，可以在不引起混乱的情况下快速进入实施阶段。

对银行而言，在对银行的微观审慎监管方面，未来央行将发挥更大的话语权。实际上未来央行不再仅仅是宏观审慎监管部门，还上收了部分自2004年机构改革以来分离出去的银行微观审慎权限。同时，无论如何，未来跨部门产品和服务的监管标准将更加统一，监管协调性更强。毕竟，未来将不再是三家机构各出政令。在之前出台的金稳委的协调下，未来金融监管标准将更加统一，监管执行力进一步提高。

对保险而言，监管机构合并，有助于规范保险机构经营，回归保险属性。近年来，保险机构通过万能险、投连险及分红险为主的中短期理财型保险产品融得大量资金，在股票市场上频频举牌，并以通道、嵌套、名股实债等方式开展股权投资计划流向地方政府融资平台，在一定程度上增加了金融系统的风险。监管合并后，中短期内规范保险机构经营，或抑制保险业过快无序发展的势头，部分不合规的保险业务需要整改，回归保险属性。

但是，此次监管机构合并，证监部门并未如外界预料纳入合并范围，一方面是因为证券与银行、保险之间的交叉融合程度低，虚实之间毕竟有明显的界限，证券市场与银监会、保监会主管的市场并不兼容，且证券市场以直接融资为主，后者则是以间接融资为主；另一方面也因为在目前阶段，证券市场体量较大，其风险更大，在发展与稳定上有一定的特殊性，需要特别专门监管。而证券市场稳定，不仅关乎证券经营机构的监管，还关乎大量上市公司的监管，直接涉及数以千万计的投资者利益。此外，证券市场还兼具经济晴雨表的特质，信号灵敏，市场价格波动反映行业是否健康，而眼下证券市场又处于市场化改革的重要时期，特别是IPO改革十分艰巨，因此，单独保留证券监管机构是合理选择，但不排除未来有可能还会与银保合并的可能。

从我国金融改革的历史进程中来看，本次银保监管机构合并无疑又是一个里程碑事件，但不能简单地以“分久必合”来解释，诚如当初金融监管体制从合并到分离的背后，是基于不同的市场背景和需要。世易时移，与时俱进，这是监管模式变化的根本原因。

引人注目的是，保险作为非银金融机构，与银行的差别还是很显著的。即便监管部门合并，在新的银行保险监督管理委员会内部仍有必要分部门监管，因此，在其内部如何设置银行、保险的具体监管部门以及建立部门之间的协调机制非常重要，防止一块牌子两条心，换汤不换药。如何分、分到什么程度、如何整合共性的监管部门，提升监管效率，仍需要进一步探索。