布局境外资管：从资产托管着手破除跨境资管监管难题

来源：协力金融法律评论

放眼全球，金融行业正在经历“百年未有之变局”。金融危机影响深远，金融创新深度蜕变，金融生态持续演化，金融边界不断拓展。

自2002年合格境外机构投资者制度（QFII）实施以来，历经15年发展，中国已建立了包括沪港通、深港通、银行间债券市场直接投资的跨境资管连通制度，引入了包括QFII、RQFII、QDII、WOFE的跨境机构投资人，累计跨境资本流动规模已达2.9万亿元。

尤其是去年以来，在美联储加息的持续影响下，境外资产配置也备受关注，从QDII额度持续紧张就可看出其热度。在这种背景下，跨境资管配置的监管显得尤为重要。

当前跨境资管领域协同监管相对不足，主要有三个层面的问题需要进一步完善和提高：

一是监管层面上协同不够。一直以来跨境资管领域通过试点模式由多监管部门多头推进，累积至今造成各通道相互重叠，监管政策口径不一。如QFII与RQFII制度由证监会和外管局审批投资我国股票市场和银行间市场，随后人民银行推出的银行间债券市场直接投资同样向境外机构投资者开放；再如，跨境资金流动监管由外管局负责外币资金监管，人民银行则负责本币资金监管。协同监管的缺乏不利于国家掌握跨境资本流动全貌，容易发生跨通道套利和本外币套利，形成金融风险隐患。

二是托管的监督机制存在盲区。托管的监督机制有助于协助监管实施包括资金汇出入、产品募集、投资交易、税收征缴的全面运行监督。但2015年开通的银行间债券市场直接投资通道并未要求强制托管，截至今年1月，境外机构者通过此通道交易并持有的债券余额已迅速达到7530亿元。此外，对面向国内投资者募集的外商全资资管公司（WOFE），也未明确要求实施严格的类公募托管制度。

三是中小投资者权益保护急需加强。以基金互认为例，该制度设计目的是为广大中小投资者提供便利的全球资产配置工具，但截至2016年底仅销售香港基金102亿元。而几乎同期推出的沪港通和深港通，累计南下香港资本市场的资金已近4000亿元。造成这一问题的根本原因，在于国内对于海外资管产品评价体系建设不足，致使投资者无法及时了解信息并作出投资决策，转而选择波动和风险更大的基础资本市场进行投资。

国内大资管行业是在分业监管体制下逐步发展起来的，主体采用的是信托模式。托管人作为三方当事人之一，是唯一可支持各类大资管行业的共同基础，并具有天然的信用基础功能、共同受托功能和资源配置功能。

实践证明，托管人机制也是大资管行业的最佳治理架构。国内19年公募行业的持续稳健发展，与托管人和公募基金管理人共同承担受托责任的制度安排是密不可分的。破除跨境资管领域问题的核心在于强化顶层监管的协同机制，而执行层面的关键则在于资产托管制度功能的全面发挥和落实——

首先，落实资产托管全流程穿透和全口径报告的信用基础功能，为监管提供监督保障。托管人是资管行业的“守门人”，类似于银行的基础结算业务，托管人本质上是跨所有金融市场的“超级结算人”，托管人掌握或参与各类资管业务的资金流动和证券交割，可跟踪穿透资管业务全流程链，并按统一标准报送监管数据，为监管提供有力的监督保障。

其次，落实资产托管全机构覆盖和全资产核算的共同受托功能为监管扫除盲区。公募基金“共同受托”模式实践证明可最大限度发挥托管人作用并有效防止受托责任空置；托管人统一的管理规范、标准的处理流程和一体的监督风控能全面协助监管扫除盲区和套利空间，实现资管领域的“标准化”治理。

再次，资产托管的全数据记录和全维度评价的资源配置功能可为投资者全面评价信息。一直以来，资管行业征信体系的建设较为薄弱。公募行业仅在2010年发放了一批基金评价牌照，包括证券公司、报纸媒体等10家机构；基金业协会则在私募领域做了较多信息公示工作。整体而言，全行业建设力量不足。托管人作为资管行业“超级账本”的拥有人，可承担更多社会责任，服务于中小投资者，建设完善的全行业评价体系和征信系统。

资管行业最主要的还是保护投资者，让投资者在明白资管行业是“受人之托，代客理财”的基础之上，让其合法财产收到监管和保护。

在建立保护中小投资者利益的监管机制方面，除了建立跨境资管协同监管机制外，可以考虑向托管机构发放基金评价牌照，为投资者提供全面的资管产品信息。向托管机构发放基金评价牌照，依托托管大数据积累，建设以资管能力为核心的跨境资管机构及其产品征信体系，提供客观公正的评价信息，供投资者决策参考，充分保障投资者权益。