英法美日四国PPP宏观管理体制国际比较：立足国情、分类规制

来源：PPP导向标

作者：李泽正（国家发改委投资研究所PPP中心副主任）

建立健全PPP宏观管理体制对充分激活社会资本特别是民间资本的活力、保障一国PPP模式的可持续发展有着深远影响。为更好学习、借鉴国外的经验和做法，本文从PPP立法、组织机构设置、部门分工、操作流程、PPP模式应用领域等方面对英、法、美、日四个国家的PPP宏观管理体制进行了比较分析。从全球范围看，英法美日四国的PPP发展情况较具代表性，其PPP宏观管理体制也具有较强的借鉴意义。众所周知，英国是最早提出私人融资计划（PFI）的国家，法国是在基础设施领域应用特许经营模式最为广泛的国家之一，两国PPP模式在全球的影响力均很大，是许多国家重点学习的对象。美国、日本作为世界经济强国，在经济发展过程中一直注重使用各种形式的私人部门资金，特别是20世纪九十年代以来，结合自身不同国情，积极推广应用PPP模式，形成了独具特色的PPP宏观管理体制。

一、英国

英国在1980年以前，城市供水、能源、电信、交通运输等领域的基础设施主要由政府投资建设和运营，前首相撒切尔夫人执政后，采用私有化方式将其中有稳定现金流的经济基础设施项目推向市场。上世纪90年代以来，英国政府对于难以向使用者收费的社会基础设施大力推广PFI模式，通过政府购买服务引入私人部门，这成为英国最主要的PPP方式。从本质上看，英国的PPP宏观管理体制就是PFI宏观管理体制。

（一）PPP立法以一系列PFI规范性文件为主

英国遵循判例法，没有针对PPP专门立法，而是制定了一系列PFI规范性文件，包括《绿皮书：政策评审、项目规划与评估论证手册》、《资金的价值评价方法》、《大项目评估办法》、《PFI/ PPP采购和合同管理指引》、《关于公私协作的新指引：公共部门参股PF2项目的条款磋商》、《PFI/ PPP金融指引》等。为操作标准化，英国财政部于1999年颁布了《标准化PFI合同》第一版， 2002年、2004年、2007 年又分别颁布了第二、第三和第四版，2012年12月颁布《标准化PF2合同》。卫生部、国防部、司法部、高速公路管理局等部委和行业主管部门基于绿皮书的指导原则，编制了本行业PPP 模式评估、决策的实施文件。

（二）建立既相互制约又相互协调的部门分工机制

英国PFI项目涉及的政策制定、审批、财政、招标采购、绩效评估与审计等职责由不同部门分别承担，部门之间既相互制约又相互协调。2011年，英国政府重新架构了PFI管理体系和治理结构，撤消了财政部PPP 处，新设基础设施局（IUK），同时赋予内阁办公室大项目局对大型、复杂PFI项目的审批权。多个关键政府部门（如卫生部、教育部、交通部等）设立了专门的PFI管理机构，负责本行业PFI政策制定及项目管理。政府商务办公室作为相对独立机构，负责PFI项目的公共采购程序与采购方式的合规性审查及过程监督。审计署负责PFI项目的绩效评估与审计，并向下议院报告，下议院可以根据PFI情况对有关部门问责、质询或监督整改。特别强调的是，英国非常重视基础设施领域发展建设规划的作用，还专门成立了国家基础设施委员会（NIC），具体承担基础设施规划制定等职能，并要求只有列入规划的项目才可以采用PFI/PF2引入私人资本。2016年1月，基础设施局与内阁办公室大项目局合并为基础设施和项目管理局(IPA)，机构编制纳入内阁办公室，业务上受内阁办公室和财政部的双重指导。

（三）形成了一套PFI项目操作流程

英国在长期实践中逐步形成了一套PFI项目操作流程，大体分为项目发起、项目准备、项目初选、项目初审、公共采购指导和监督、最终审批、审计和监管7个环节。物有所值（VFM）（不仅仅应用于PPP项目）是贯穿上述操作流程的核心理念和原则，其实质是对可行的备选方案（私人融资计划和传统政府采购）进行比对分析，强调从经济资源优化配置的角度对项目进行经济费用效益分析，但不仅仅是财政采购环节的可行性论证。然而，物有所值评价的应用过程、方法和技术一直受到英国议会诸多质疑和批评，如重视财务评估而忽略社会成本，物有所值作为中短期项目的评价方法不适合PFI项目的长周期特征，数据缺失或信息不全影响量化分析的准确性与客观性，等等。目前，英国正在对2006年版物有所值评价方法进行再次修订。

（四）PFI项目主要集中在医疗、教育等社会基础设施领域

根据英国PUK/HMT项目数据库统计信息，截止2013年末，英国签署的PFI项目共有725个，总资本542亿英镑，约占公共部门总投资的11%，其中665个项目处于运营阶段，主要分布在医疗、教育、等社会基础设施领域。按项目资本额（Capital Value）衡量，25%的项目集中在医疗领域，教育、交通、垃圾处理、办公服务分别占19%、12%、9%、7%，国防、住房、街道照明各占3%，IT基础设施和通讯、法院、监狱服务各占1%。

二、法国

法国PPP模式主要包括特许经营和合伙合同（CP）两大类，其中CP是指法国于2004年在借鉴英国PFI的基础上提出的政府付费类PPP模式。针对以特许经营为主、CP为辅的PPP情况，法国建立了有别于他国的PPP宏观管理体制。

（一）针对特许经营和CP分别立法

法国没有统一的PPP立法，但针对特许经营和CP分别有一些成文立法。

（1）特许经营方面。1993年出台《预防腐败与经济生活和公共程序透明法》，要求特许经营必须采用竞争规则，并明确了合同期限和采购程序。2009年、2010年，法国颁布了有关工程特许经营的法令。2016年，法国对欧盟的特许经营合同授予程序指令（2014/23/EU）进行了转化，颁布了关于特许经营权合同的第2016-65号法令。

（2）CP方面。2004年，法国颁布《合伙合同法》，对借鉴英国PFI的政府付费类PPP以法律的形式正式确定下来。2016年，法国转化了欧盟在2014年颁布的新公共采购指令（2014/24/EU、2014/25/EU），将CP纳入公共采购框架。

（二）成立服务于CP项目的专门机构

在法国，特许经营项目主要由行业部门负责管理，没有另外设置针对特许经营的专门机构，但是为推广购买服务类PPP，根据2004年《合伙合同法》授权，成立了服务于CP项目的PPP中心（MAPPP）。MAPPP隶属于法国经济、财政和工业部，其主要职责是在CP项目前期准备、谈判和监管等环节为政府实施机构（政府职能部门、公共机构等）提供决策支持。2016年5月，法国对MAPPP进行了改革，并将其更名为基础设施局。

（三）形成特许经营和CP项目差别化的操作流程

特许经营项目不涉及公共资金使用，决策程序相对简单，主要环节是在项目实施前开展社会经济分析，研究论证项目的可行性，比如回报是否能够覆盖投入，以及项目是否能够更安全、更便捷地给使用者带来便利等。CP项目的操作流程有别于特许经营项目，需要在前期准备阶段开展三项分析，分别是社会经济分析、物有所值（VFM）分析和公共资金可行性分析。

（四）以特许经营项目为主、CP为辅

法国很早就开始探索采用特许经营模式引入私人资本参与基础设施和公共事业领域的项目建设，以授予特许经营权的形式准许私人资本投资、建设和运营交通运输、市政工程等基础设施项目。由于法国基础设施和社会事业投资领域私有化程度相对较低，目前还存在大量特许经营项目。以高速公路为例，目前法国约80%的高速公路采用了特许经营模式。

从2004年开始，借鉴英国推行PFI的经验和做法，应用CP模式吸引私人资本投资公益性社会事业项目，通过政府购买服务回收私人投资成本，发挥私人部门的专业化作用。CP模式主要应用于健康、教育、体育、文化、市政大楼等领域，且绝大多数为地方项目。

三、美国

美国PPP宏观管理体制充分体现了联邦制性质，各州拥有较大的PPP立法权和自治权。

（一）联邦和州层面对PPP立法各有分工

美国没有对各行业或州进行统一的PPP立法，而是针对交通等具体行业制定相应法律法规，实施区域范围上也可以明确仅限某些州或市实施。目前，美国联邦和州层面对PPP均有立法，但各有分工。联邦层面立法侧重于PPP的宏观发展方向、普适性政策等内容，而州层面立法着眼于PPP项目具体操作，且拥有更大的权限。

近20年来，美国联邦层面颁布的与PPP相关的立法和政策主要包括《进入21世纪交通公平法案》、《交通设施金融与创新法案》、《安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案：留给使用者的财产》、《收费公路PPP模式特许经营合同核心指南》、《水设施金融创新法案》、《修复美国路面交通法案》等。

各州的立法情况不一，这与各地PPP发展程度密切相关。一些州有广泛的立法，PPP项目的数量也较多，而有一些州甚至根本没有立法和PPP实践活动。据统计，截至2016年4月，共有36个州和华盛顿特区制定了PPP法律法规。

（二）联邦政府层面没有统一的PPP管理机构

美国以各州为主推动和管理PPP项目，没有设置专门的联邦政府管理机构。尽管交通部、能源部等联邦政府部门一直在推动各自领域的PPP项目，但通常局限于那些有联邦性质的少数项目，对各州发展PPP也主要是一些宏观指导，在具体操作方面作用有限。总体看，美国PPP管理比较松散，充分体现了联邦制特色。

除政府部门外，还有一些非政府组织和机构为推动PPP而努力，例如全国公私伙伴关系理事会（NCPPP）和市长商业理事会（the Mayors Business Council）等。特别值得一提的是，NCPPP是一个成立于1985年、以推广PPP模式为使命的非政府组织，致力于宣传和促进PPP模式，以使政府和商界意识到他们的合作在降低费用的同时，能为社会公众提供更优质的基础设施和公共服务。

（三）各州和地方政府对PPP项目实施拥有较大的自治权

美国作为联邦制国家，各州和地方政府拥有比较大的自治权，这也充分体现在PPP方面。各州及地方政府根据自身特点和需求自行决定基础设施项目是否采用PPP模式以及具体采取何种方式，这也导致各地PPP模式的推动情况千差万别。

各城市之间为推动PPP建立了一些对话和交流机制，市长商业理事会就是一个典范，该组织是美国市长会议（成员为美国1200 多个人口在3万以上的城市市长）的核心部分，主要目标是通过“最佳案例中心” 宣传PPP，努力使有创造性的PPP成为21世纪城市发展的主要决定力量。

（四）PPP项目以DB模式为主且多数集中在交通运输领域

在美国PPP项目中大多数为DB（设计和建设）项目，占总数的67%，其投资额占总投入的52%；近年来，DBFOM（设计、建设、融资、运行和维护）模式发展较为迅速，数量上占总数的12%，投资额占24%。从行业分布看，美国公路交通PPP项目占全部PPP项目的32%，共有24个州的104个公路项目采用了PPP模式，其次是铁路和机场项目。

四、日本

日本在上世纪90年代借鉴英国的PFI做法，结合国情，形成了独具特色的日本PPP宏观管理体制。

（一）建立了以PFI法为总纲、操作规则和指南相配套的法律制度体系

1999年，日本颁布了《关于充分利用民间资金促进公共设施等建设的相关法律》（PFI法），后在2001年、2005年、2011年、2015年经过多次修订。与之相配套，日本政府将PFI法的宗旨、程序的概要、合同书的主要规定内容等相关的业务方针汇总成指南（如关于实施程序、风险承担、监管等）。指南形成后，还制定了简化程序、民间提案推进、PFI事业引进、服务于地方公共团体的数据库等各类规则并对外公布。上述法律、指南、规则等构成日本PFI的法律制度体系。

（二）中央和地方各司其职、分工明确

国家层面主要承担PFI事业政策、方针以及操作指南制定的职责，将PFI模式的基本操作思路和步骤加以制度化、规范化，但不参与具体项目的评估和推进。中央各有关部门根据职责分工对特定事业给予补贴、税收、土地、融资等方面的支持，并做好行业监管工作。为更好推进PFI事业，日本在内阁府成立民间资金等活用事业推进会议，承担制定相关政策、基本方针和指南、推进政策实施等职责，该会议由会长及委员参加，会长由内阁首相担任，委员由内阁其他大臣担任。此外，日本还设立主要由各界专家担任委员的民间资金等活用事业推进委员会，向首相和其他行政长官提供发展PFI的有关政策建议。

在中央统一制定政策和方针的基础上，赋予地方政府一定的自由裁量权。对于具体项目的实施，包括安排预算、选择什么样的项目和具体方式，均由公共设施等的管理者（包括地方自治团体、独立行政法人、自身作为管理者时的部委等）自行决策和操作。除法律有特殊规定，具体的PFI项目通常无需上级政府的审批和许可，但需要通过地方议会的决议。

（三）设置专门机构促进官民对话

为推进PFI事业，日本很多地方政府将来自民间的提案、咨询、对话一体化，设置了更加高效的咨询窗口，着力加强行政机构内部的协调，比如横滨市设立共创前台、神户市设立官民合作推进室。在设置常设咨询窗口的同时，日本不少地方还设立官民之间交换意见、共享知识和实践经验的平台，在一定程度上解决了官民之间信息不对称的问题，增进双方交流和信任，也促进了政府和民间事业者的能力建设，比如福冈PPP平台、琦玉官民合作社区等。

（四）PFI项目操作中重视项目可行性分析

日本PFI项目操作程序大致分为三个阶段：编制项目计划、项目可行性分析、选择民间事业者。编制项目计划是公共主体建设公共设施项目均需履行的程序，包括提出项目的构想、规划和实施的基本计划。在项目可行性分析阶段，要经过征求市民意见、议会批准等程序，并对采用传统的公共事业项目方式还是PFI方式进行比对分析，从而确定最佳项目实施方式。公共设施管理者在作出PFI项目实施决策后，依照PFI法规定的程序，选定采用PFI方式的特定事业，制定具体实施方针，在此基础上以公开招标方式为主招募民间事业者。

（五）PFI项目主要分布于社会基础设施

日本PFI项目的数量和合同金额呈阶段性稳步增长态势。根据日本内阁府的统计，截至2016年3月底，日本累计实施PFI项目527个，项目总投资48965亿日元。按项目所处领域分类，社会基础设施领域的PFI项目数量远多于经济基础设施。其中，教育与文化领域项目数量占已实施项目总数的35%，健康与环境、城市建设两类领域的项目数量各占17%，政府大楼与宿舍、安保（警察设施、消防设施、监狱设施等）、生活与福祉领域项目数量分别占11%、5%、4%，而产业项目数量仅占3%。

五、几点启示

英法美日四国PPP宏观管理体制的经验和做法对我们提供了几点有益启示。

一是PPP宏观管理体制应立足国情。通过国际比较可以看出，PPP宏观管理体制没有全球通行的统一做法和标准模式。由于政治经济体制、法律制度、基础设施完善程度等国情不同，英法美日四国的PPP宏观管理体制存在较大差异。这给我们的重要启示是，不宜简单效仿和照搬单个国家的做法，而应根据我国的经济社会发展阶段、体制机制改革进展、PPP政策目标等具体情况，广泛借鉴各国有益经验和做法，健全我国PPP宏观管理体制。

二是PPP立法中对两种PPP模式分类规制。特许经营和政府购买服务是PPP模式的两种基本类型，两者适用范围、管理思路、绩效评价机制等存在差异，如果在PPP立法中对各类PPP进行统一规范，难度很大，也容易造成管理思路和制度体系的混乱。为此，各国对PPP统一立法慎之又慎，通常分别制定相关法律法规对两类PPP模式予以规制规范。

三是建立相互制约又相互协调的管理架构。各国因地制宜设置PPP管理机构，PPP职能配置也不尽相同，但均强调要建立相互制约又相互协调的工作机制，确保权责一致，注重充分发挥各部门的优势和作用，共同完成PPP管理职能。例如，英国基础设施和项目管理局、财政部、政府商务办公室、审计署等相关部门既有分工又有协作，分别承担了PFI政策制定、财政、招标采购、绩效评估等不同职责。在日本，PFI项目由地方自治团体等实施，但应获得地方议会的批准，PFI决策权和执行权形成互相制衡的关系。

四是政府重视与民间资本的平等对话。政府与社会资本特别是民间资本的平等对话可以缓解双方信息不对称的问题，增进双方交流和信任，对鼓励和引导民间投资参与PPP项目大有裨益。各国为推进双方平等对话，建立了一些颇具特色的对话机制，例如，日本一些地方建立了PPP平台、合作社区等机制，为官民交流与对话提供了较为畅通的渠道，美国的全国公私伙伴关系理事会通过论坛、信息咨询等方式积极推动各级政府和企业的对话。