地方财政还有余粮吗？

赤字包括“财政赤字”和“实际赤字”。财政赤字是官方概念，在预算执行报告和预算草案中，赤字都是指财政赤字。官方文件中没有“实际赤字”的提法，从而可以把实际赤字理解为市场概念。

首先，进行两者概念的厘定。“财政赤字”等于全国一般公共预算支出总量与全国一般公共预算收入总量的差额，即其不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果，还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素（统称为“结转结余和调入资金”），这些资金实际来源于以前年度财政收入，用于补齐预算赤字和决算时实际财政收支差额之间的缺口，不能再重复列入一般公共预算收入。“实际赤字”作为一个市场概念，通常被定义为全国一般公共预算支出和全国一般公共预算收入的差额。那么，我国财政赤字和实际赤字的计算公式如下：

其次，根据上述概念界定和计算公式，我们可以得到财政赤字和实际赤字二者之间的勾稽关系如下：

根据上述公式，我们计算出了2001-2017年财政赤字、实际赤字以及财政赤字占GDP比重（即：财政赤字率）、实际赤字占GDP比重。由图表1可发现，财政赤字与实际赤字基本不等，2015和2016年实际赤字超过财政赤字的规模分别达到7,408.54和6,350.24亿元。从而，2015和2016年的财政赤字率分别为2.35%和2.93%，而实际赤字占GDP比重则分别达到3.43%和3.79%。2017年，实际赤字超过财政赤字的规模依然高达6,963.46亿元，这使得实际赤字占GDP比重（3.72%）高于财政赤字率（2.88%）0.84个百分点。这表明相较于财政赤字而言，实际赤字虽不是一个正规的财政统计指标，但却能更好地度量财政收支之间的真实差额，更能反映出当年财政政策的积极程度。

[1]由于2012-2014年地方政府债券还本支出被单独列出，因此这段时间财政赤字计算公式为：财政赤字＝（全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金+地方政府债券还本）-（全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金）。

[2]此处定义“财政结余=（补充预算稳定调节基金-调入预算稳定调节基金和其他预算资金）+（结转下年支出的资金-动用结转结余资金）”，其正数值表示结余，负数值表示使用。

[3]2017年数据为预算执行数，其他年份数据为当年决算数。

根据上述勾稽关系，实际赤字超过财政赤字的部分为财政结余项，即该超支缺口由结转结余和调入资金填补。因此，结转结余和调入资金的剩余情况可以视作预算内实际赤字上浮的天花板。本报告中我们根据历年的财政收支决算表和今年的预算执行报告和预算草案对2000年以来的各项财政指标情况进行了详细测算[4] 。由于中央预算稳定调节基金的资金来源不能根据决算表计算出余额，且每年都有对其调用额的单独列示，因此我们用财政部公布的中央预算稳定调节基金余额单独显示这部分存量。而对于其他的结转结余和调用资金[5]，由于预算报告中常出现部分科目合并列示的情况，因此本报告中我们也合并计算其余额。

随着我国积极财政政策的加力，2015和2016年相继动用了7,408.54亿元和6,350.24亿元的结转结余和调入资金[11]，以弥补实际赤字和财政赤字之间的缺口，从而大大降低了未来可动用的结转结余和调入资金的存量。通过历年的决算数据估算后发现，结转结余和调入资金总余额在2014年达到峰值，约为14,018.15亿元，而2016年则大幅降为5,842.69亿元，少于2015和2016年每年所动用的量[12]。根据财政部公开信息，2015年底地方财政除国库集中支付结余外结转结余资金为9,391亿元，2016年用掉5,911.31亿元后剩余3,479.7亿元，此余额远小于2017年6,963.46亿元的超支缺口。

那么，2017年6,963.46亿元的超支缺口如何填补？财政部数据显示，2017年一般公共预算使用结转结余及调入资金总额达10,138.85亿元，包括：（1）调入中央预算稳定调节基金1,350亿元；（2）从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金283.35亿元；（3）地方财政使用结转结余及从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金8,505.5亿元[13]。我们对今年预算执行报告和预算草案中的中央和地方调入资金和结转结余项进行剖析发现，2017年的10,138.85亿元使用结转结余和调入资金总额与3,175.39亿元补充中央预算稳定调节基金的差额正好等于6,963.46亿元的资金缺口。

从政府性基金预算来看，中央的收支差额仅为454.08亿元，包括结转下年385.59亿元和补充中央预算稳定调节基金68.49亿元，地方的收支差额达8,606.69亿元。由于2018年预算安排中的政府性基金预算正好从上年结转收入385.59亿元，因此我们假设8,606.69亿元的地方政府性基金收支差额无结转下年的部分，基本上全部调入一般公共预算。从国有资本经营预算来看，中央的收支差额为370.59亿元，包括结转下年113.59亿元和向一般公共预算调出257亿元，地方国有资本经营预算向一般公共预算调出310.61亿元。这表明，2017年从地方政府性基金预算调入一般公共预算的规模最大，从而成为填补2017年6,963.46亿元超支缺口的主要资金来源（参见图表2）。

[4]之所以从2000年起开始计算历年的各项财政指标情况，是因为2000年以前的财政收支绝对数相比现在非常小，故省略2000年之前的数据不会对累计结果产生太大的影响。

[5]包括从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金，调入地方预算稳定调节基金，从地方政府性基金预算和地方国有资本经营预算调入资金，地方财政使用结转结余资金。

[6]由于篇幅限制，此处仅列示2013-2017年的数据。其中，2000-2012年其他结转结余和调用资金累计余额为11,434.29亿元，以该数据为基础计算出了此后的累计值。2017年数据为预算执行数，其他年份数据为当年决算数。

[7]财政部信息显示，2014年汇总的地方财政除国库集中支付结余外的结转结余资金为12,677亿元，2015年7,236.07亿元地方财政使用结转结余和调入资金主要来自于这部分资金。资料来源：http://yss.mof.gov.cn/2015js/201607/t20160713_2355032.html。

[8]财政部信息显示，2015年底地方财政除国库集中支付结余外结转结余资金为9,391亿元，2016年地方使用结转结余及调入资金5,911.31亿元主要来源于以前年度结转结余资金。资料来源：http://yss.mof.gov.cn/2016js/201707/t20170713_2648986.html。

[9]本数字3,164.63亿元有待根据2017年的决算表数据进行相应调整。

[10]根据历年决算表和今年的预算报告推断而来，2016和2017年的地方政府性基金收支差额分别为3,579.26和8,606.69亿元，我们假设该数值为调入一般公共预算的最大值。2016和2017年的地方国有资本经营预算分别向一般公共预算调入305.39和310.61亿元。

[11]图表2第（35）行计算出在2015和2016年，除中央预算稳定调节基金外共动用其他结转结余和调入资金7,236.07亿元和6,226.37亿元，当考虑对中央预算稳定调节基金的动用和补充后，动用的结转结余和调用资金总额为7,408.54亿元和6,350.24亿元。

[12]包括14,018.15和5,842.69在内的图表2中括号里的数字，是考虑了财政部决算表中对2014和2015年末汇总的地方财政结转结余资金调整后的数据（12,677和9,391亿元）计算而得。

[13]数据来源：《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》。

[14]数据来源：《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》。

1）经济下行压力增大，财政收入增长不及预期；

2）财政支出大幅增长，实际赤字风险上升；

3）地方政府再融资压力增大，债务违约风险上升。