制造业回流美国是伪命题 CCG专家热议特朗普税改

2017年12月7日，全球化智库（CCG）举办”美国减税的全球影响以及中国应对”研讨会，会议就美国通过大规模税改展开研讨。CCG高级研究员、商务部美大司原司长何宁，CCG特邀高级研究员，商务部研究院原院长霍建国，中国社会科学院美国所副所长倪锋，CCG特邀高级研究员、清华大学国家战略研究院研究员寿慧生，CCG特邀高级研究员、中国国际经济交流中心副总经济师徐洪才；商务部国际贸易经济合作研究院美洲与大洋洲研究所副所长周密以及CCG副秘书长唐蓓洁博士等专家出席。CCG执行秘书长李卫锋博士主持研讨会。

当地时间12月2日，美国参议院以51票赞成、49票反对的结果，通过大规模税改法案，特朗普赢得其上任以来的最大胜利。此次税改被称作是“里根时代以来最大规模的税改”，目的在于削减企业税率，刺激经济增长，减轻个人税负。美国希望通过减税来提高消费，拉动内需，吸引制造业回流。但是，是否能起到预期的作用还很难说，同时，税改的外溢效应也是当前国际社会关注的问题之一。

特朗普税改起步 效果尚待观察

CCG特邀高级研究员，商务部经济合作研究院原院长霍建国认为，对于美国，消化1.5万亿赤字是税改后的一个重点，现在其如意算盘是通过鼓励制造业回流、激活制造业、资本回流及带动消费来应对。但是这个如意算盘基本上要打个对折，不可能100%。首先，美国消费的拉动作用并非短期内可以奏效，只能弥补一部分赤字问题。因而在霍建国先生看来，税改总体来说会有效果，但是还要一个过程才能见成效，真正见效至少2到3年。而且政策操作起来也未必都到位，期间还可能会有别的变数，其真正影响还需进一步观察。

对此，CCG特邀高级研究员，中国国际经济交流中心副总经济师徐洪才同样认为，美国减税不是一个小动作，它是全球最大经济体所做的颠覆性的改革。理论上看，税改是在朝着让美国轻装上阵，提振实体经济竞争力的方向走，这是毫无疑问的，但其影响力还需要更多时间来评估，生产要素流动有很多制约因素，不会马上立竿见影。特朗普减税政策本身并不是一个孤立事件，是他对上台前想法的逐一落实，是其让美国再次强大起来的务实表现。最终减税的力度各个阶层受益不一样，但总体来看整个税负水平是下降的。特朗普接下来可能会废除“多德·弗兰克法案”，对于金融改革可能有更大力度。

CCG特邀高级研究员、商务部国际贸易经济合作研究院美洲与大洋洲研究所副所长周密指出，税改涉及到利益的重新分配，对美国国内有两个方面影响。一是对市场的影响，政府的可利用资源总量上减少了，而企业或消费者可用资源增加，会在一定程度上促进总量增加。现在美国的产业结构分配服务业是重点，这样的结构在减税后会加大对服务业的支持力度，这不利于美国制造业特别是传统制造业的回归。二是对政府能力的影响，税改不仅会影响政府债务及国家持有债务的存量增加，也会减弱政府提供公共服务的能力。

中国社会科学院美国所副所长倪锋表示，首先，从美国国内来讲，负面评论过多，有两方面原因，第一，美国的领导者认为经济的主要问题是，财政赤字居高不下对美国未来长期发展造成问题，而税改对财政赤字短期影响是负面的；第二，税改会加剧贫富差距，并且对普通人的生活会立刻产生负面影响。由此可以看到，这次税改明显是由共和党主导的，而不是特朗普。在这个问题上，特朗普和共和党找到了最大公约数，一方面为特朗普创造执政成就，另一方面为明年的中期选举找到合作平台。

CCG特邀高级研究员、清华大学国家战略研究院研究员寿慧生从政治学社会学分析道，这次税改与其说是特朗普的政绩，倒不如说是共和党年末想通过一次大的立法成果来弥补一年当中特朗普上台之后没有任何立法的空白，从另一个方面也可以看作是共和党为了党派的利益而放弃国家的利益。从大的层面来看，税改反映了从八十年代以来美国政治的意识形态化一直在左右美国的决策，其中减税就是共和党的DNA和最核心的价值观，变成了小政府的政治理念。而实际上税改本身存在错误，首先，目标错误。税改本身是“劫贫济富”的改革，减税只是将利益从底层转移到高层，由此将会在短期导致至少25%的中产阶级利益受损。共和党无视美国本身的问题，即中产阶级在全球化背景下，人数减少，收入减少，萎缩，没有收益，不安全感日益突出，这是美国现在焦躁的根源。但是税改实际上是里根主义的涓滴效应主导的美国保守主义理念的体现，是政治作秀，不是经济学。这也是共和党安身立命的根本。

因此，这次税改也不可能达到效果，首先，目标偏失导致制度配套缺失。其次，美国国内政治极化，造成美国社会的进一步撕裂。最后，共和党的政策长期以来是不利于小企业，即使降税也未必能够让这些小企业有生存机会。

制造业回流美国是伪命题 经贸仍是中美博弈的第一要点

CCG高级研究员，原商务部美大司司长何宁先生指出，特朗普税改有多大影响仍需观察。许多美国跨国企业从来没离开，它们在全球布局不等于离开了美国，所以回归是一个伪命题。企业的投资与利润相关，如果减税后在美国多投资能够享有好处，可能会把投资重点有所转移，但美国减税也不意味着在中国或其他市场就没有利润，具体决策还是跟企业自己全球布局相关的。所以，中国不必过于担心美企回流。中国自己的问题不仅关于税负，很重要的还有营商环境和精细化管理问题，以及对外企的待遇问题。

而制造业的回流也没那么简单，霍建国认为，大公司有更多考虑，不可能单纯因为税率从35%降到20%就迁回去。企业不可能都回流，特别是在华的外企短期内还看不到撤离的迹象。此外资本回流的刺激作用同样不容易看到。

周密认为，在关注税改对利润供给层面的影响外，也要考虑技术进步对于产业的影响，因为即便现有的税收分配模式能使得社会资源的供给发生变化，但是技术进步产生的影响会更大，这对分析新税改的影响有很重要的作用。此外，税改对于全球人才竞争力也会产生影响。而美国作为当前全球最大经济体对世界的影响不容忽视，中美之间在1984年就签订了关于避免双重征税的“中美税收协定”，税改后这个协定的法律效力与融洽性等问题还需方案最终敲定后仔细分析。

尽管美国税改对世界范围内都会产生一定的影响，但是，倪峰强调，特朗普政治生涯的突出特点是反建制，因此他上台后的对华政策同历任总统也是大相径庭。美国总统在对华问题上一向是三个视角的叠加，即地缘战略的视角、意识形态的视角和经济视角。特朗普上台后，前两个视角基本消失。特朗普将中美贸易不平衡问题看得最重。另外，税改通过后，税改问题在贸易方面主要针对美国自身，从外溢效果来讲对中国有影响。总之，从特朗普本身来讲，在他任期内，中美在经贸领域的博弈是中美关系第一要点。

中国应对：打造良好的营商环境 进一步扩大对外开放

从以上的分析可以推断，对于中国来讲，没有理由现在乱了阵脚，霍建国认为，中国要有自信。过去五年，中央政府、国务院在减费、减税方面也做了一些工作。只要把出口和制造业稳住、把营商环境改善，同事继续开放投资和服务业，让外资发现其投资的增长点，稳住外资。霍建国总结到，其实这些都是应对美国减税最直接的措施，只要中国把这些工作任务和方向落地，美国税改对中国就不会造成冲击和压力。

何宁认为，只要中国改变营商环境，就可以在一定程度上抵消美国减税的作用。此外，应该降低金融业的准入门槛和进口关税，通过进一步开放来吸引外国投资，增加进口，这些方面亦可减弱美国税改的影响。总的来说，他认为还是要稳住、明细整个情势以后再做最后决策。并且应该有一系列政策组合拳，而不是简单采取一项措施就了事。

在周密看来，税改对于中国来说还是产生了一些机会的，并不完全是竞争，起码有两方面可以考虑。一是美国税收调整尽管简化了纳税手续和代码，这种变动对所涉及到的会计服务其实会产生很大需求，这增加了中国的会计服务不论是以个人劳务还是事务所“走出去”提供服务贸易的可能性。二是税改后政府公共服务能力会有所减弱，它所留出的空间值得关注。因为美国很多州政府资金不够，希望通过PPP等方式利用外部资金发展基础设施建设，对中国来说也是可以把握的机会。

徐洪才表示，十九大提出以人民为本首先是要减少老百姓的税负负担，另外十八大提出要促进国家治理机制和治理能力的现代化，税负成本是一个反向指标，一个朴素的道理就是，如果治理能力强，成本就低。虽然中国经济体量大，有回旋余地，美国税改不会对我国产业造成巨大的冲击或对国际资本流向产生巨大的振荡，但也不能因此麻痹，而是要根据这个变化加快供给侧结构性改革，特别是财税体制改革。因为财税体格改革关系到国家治理机制的现代化，这是非常重要的。未来要以消费作为拉动经济增长的重要引擎，而同时降低居民的税负也势在必行。

CCG副秘书长唐蓓洁博士就美国税改对中国的机遇和挑战分享了自己的观察。她认为，税改对中国是有一定机遇的，首先，减税能提升国民的可支配收入，提振国内消费需求，在美国国内市场繁荣的情况下，美国企业出口的压力会相对减弱一点，这些方面来看，中国对美国出口是利好的。此外，美国税改将引发全球性竞争减税已成不争的事实，但是，提升竞争将会促使各个国家提升自身的营商环境，而中国更应该提供一个更加透明且稳定可预期的政治法律环境，特朗普的税改从某种程度上来讲可以说是一种外部环境倒逼的压力，为十九大以后国内改革提供契机。而减税也会为中国造成资本外流的压力，同时，美国税改或将加快加息进程，这对人民币汇率形成一定压力。总而言之，中国需要平衡在严厉资本管制和更加开放的两个目标之间的关系，这将会是未来的一大挑战。

唐蓓洁强调，无论是机遇还是挑战，作为中国最大的社会性、全球化智库，加强对华盛顿政治博弈、政治决策的关注和动因方面的研究，才能在美国政治、经济存在不确定性的格局下对未来有一个预判，并且做出相应的调整和应对，这也是CCG目前正在关注和持续研究的领域。