国家发改委PPP负责人重要论述: PPP的主战场在哪里?

时间: 2016-12-31 23:14:02 来源:   网友评论 0
  • PPP成为了当今市场上的热词,在招商引资中地位也日渐吃重。近日,国家发改委投资司韩志峰副司长就PPP发展发表了重要论述,招商引资内参选取此文供参考。

PPP成为了当今市场上的热词,在招商引资中地位也日渐吃重。近日,国家发改委投资司韩志峰副司长就PPP发展发表了重要论述,招商引资内参选取此文供参考。

各位领导,各位朋友,大家上午好!我分享一下市政基础领域PPP发展及若干重点问题,谈一点个人浅薄的观点和看法,不当之处,希望大家批评指正。从四个方面来讲,第一,市政基础设施领域是推行PPP的排头兵和主战场。第二,市政基础领域推行PPP的前景可期,第三,对推进市政基础设施领域PPP的几点建议,第四,讲一下社会资本参与PPP项目要坚持“四心”原则。


一、市政基础设施领域是推行PPP的排头兵和主战场


为什么叫排头兵呢?大家都知道在市政基础设施领域我们国家推行PPP的时间是比较长的。PPP这两年很热,但其实PPP在上个世纪80年代PPP就进入了中国,最先是在交通和能源领域,随后很快进入到市政基础设施领域。在2004年,原建设部出台了《市政公共事业特许经营管理办法》,明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。在建设部相关文件及政策的推动下,市政工程特许经营取得重大进展,建设部主导制定5个市政行业的特许经营协议范本,大量特许经营BOT项目在市政建设领域得以应用。所以说,市政基础设施领域开展PPP的时间比较长。


至于说主战场,是因为市政基础领域PPP项目的量比较多。去年5月份,国家发展改革委就建立了首个国家部委层面的PPP项目库,到目前为止,已先后发布了三批PPP项目,总的项目数量3764个,总投资大约6.4万亿元。我们做了一张表(如下图),大家可以看出来,其中的市政基础设施领域的项目有1644个,遥遥领先于其他领域。


      我们今年8月份对发布的前两批PPP项目的签约情况进行了摸底,到今年7月份,发改委推介的前两批PPP项目总签约率为35.1%,已签约项目投资规模超万亿元,其中第一批项目签约率达57.8%。签约项目主要集中在市政设施、交通设施等基础设施领域和学校、医院、体育等公共服务领域,其中,污水、垃圾处理项目个数占比为27.9%;供水、供热、燃气等项目占20.5%;铁路、公路、港口等项目占15.8%;学校、医院、体育等项目占12%。这些项目大多都有较为稳定的收益。


从投资规模看,1亿元以下的项目118个,占签约项目的比例为19.1%;1-10亿元项目332个,占53.6%;10-50亿元项目112个,占18.1%;50亿元及以上项目57个,占9.2%。规模在1-10亿元之间的签约项目最多,其次是1亿元以下的项目,10亿元以下的PPP项目落地率较高。


二、市政基础设施领域推行PPP的前景可期


改革开放以来,到2014年初,我国大概实施了三千多个特许经营项目,这些项目大部分都集中在高速公路、轨道交通、污水垃圾处理等市政基础设施领域,有丰富的经验可供总结,为新的时期推进市政基础设施领域PPP项目提供了很好的借鉴。


反观大批特许经营项目的成熟落地,同时对照现在,我们能发现推行新型城镇化建设这个过程远远没有完成。这个过程肯定要带来大量的市政基础设施项目,引进PPP有利于提高建设效率;有建设需求,随之而来也会有资金需求,推进PPP模式,有助于缓解政府的资金压力;项目数量多,会增加一定的建设运营风险,推行PPP模式,由社会资本方来风险建设运营风险,有助于市政基础设施项目的推进。这三点综合来看,从量的方面来讲,我们要推进新型城镇化,要实现大量的农村人口向城镇人口的转移,与之相伴的肯定要有大量的市政基础设施领域PPP项目的需求。


从质的方面来讲,也能看到是在基础设施领域推行PPP的前景。从十三五开始,我们倡导创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,从推行供给侧结构性改革的角度来讲,需要补短板。其中市政基础设施非常重要,比如今年南方一些地区发生城市内涝,就反映了我们在城市排水建设方面还存在很多短板。同时,也产生了一些新的市政基础设施形态,比如这几年大量推进的海绵城市,地下综合管廊,黑臭水体治理等。


此外,市政基础设施领域项目因其本身的特点,更适合采用PPP模式。根据对国家发展改革委项目库已经签约项目分析,我们认为,比较适合推行PPP的项目大概有三个特点,第一,规模适中。总体来讲,单个项目投资规模在10亿元以下的更适合采用PPP模式。第二,有稳定的回报。项目本身是否具有稳定的收益,对PPP模式至关重要。我们大部分的市政基础设施项目都有这样的特征。第三,是前期条件成熟,最好是已完成立项决策程序,项目边界清晰,这样有利于我们更好的去选择社会资本方。可以看出,我们大部分市政基础设施项目是符合这三个特点的。并且,这几年随着PPP推进,以往一些政府付费的、很少采用PPP模式的市政基础设施项目,现在也开始采用PPP模式,这也可以看做一个契机。


三、对推进市政基础设施领域PPP的几点建议


结合我自己的工作,对推进市政基础设施领域PPP谈几点个人的体会。


第一点,我们要认真总结以往的成功经验和失败案例。因为这个领域推行PPP时间比较长,项目数量比较多,有成功的,也有失败的。有时候一个项目失败了,它的影响会很大,甚至会影响到这个行业中PPP模式的发展。失败的项目经验,既是我们的教训,也是我们的财富。在新的时期,我们在市政基础设施领域推行PPP,一定要认真总结以往的经验和教训。1995年,原国家计委,也就是发改委的前身,曾经组织了五个重点BOT项目的总结交流。目前,我们也准备组织有关咨询机构对两个运营比较成功的项目进行后评估,一个是广西来宾B电厂,另一个是成都第六水厂。


第二点,要合理运用价格和收费机制,适当延长特许经营年限,构建合理投资回报。不光是市政基础设施领域,对所有推行PPP项目都是适用的。但是具体到市政基础设施领域,我觉得这里面可做的文章还非常多。我们很多市政基础设施具体领域的价格及时调整的机制还没有建立,甚至一些收费机制还没有建立,这方面需要做的事情还非常多的。


第三点,要加以创新和突破。创新有四个方面,一是加强技术创新,降低成本,提高安全性。目前大部分市政基础设施项目回报率是比较低的,如果我们用技术创新来降低成本,就在PPP竞争中领先了一步。二是要加强管理创新。现在很多项目是分散经营的,如果我们能把这些小而分散的基础设施项目打包运行,提高集约化管理水平,无论是对经营者来讲还是对项目本身来讲,都非常有益处。今年10月份,我们和住建部联合发布了一个通知,准备在全国每个省市选择一个中小城市,开展重大市政工程的PPP创新工作。这个创新的内容之一就是希望能够通过提高行业的集中度,来提高项目盈利能力,推进行业的发展。三是商业模式的创新。我们的市政基础设施项目大部分就是做在城市里面,由于它地理位置相对独特性,商业模式创新的可能性就更大,应该多做文章。四是要拓宽投融资方式。现在市场上资金量比较大,但我们缺适合PPP项目的、成本比较低的、期限比较长的资金。在这方面,国家发展改革委发挥了自身的优势,目前我们投资司正会同财经司,在研究设立PPP专项企业债券,现在已经设立了几个专项企业债券。我们想开发出适合PPP项目特点的企业债券,来更好的降低PPP项目的融资成本。


第四点,构建多元化的退出机制,盘活存量。PPP项目现在经营期限一般在十年以上,今后可能有三四十年期限的PPP项目出现。在这么长的时间当中,要求社会资本方始终如一的坚守这个行业,经营方向不发生调整,也是很困难的。PPP项目的资产流动性越强,它就越能吸引更多的社会资本来投入。如何来提高PPP项目的资产流动性,是推进PPP模式发展非常重要的一个内容。我觉得应该把PPP项目与资本市场的深化和发展相结合,依托各类的产权、股权交易市场,通过股权转让,资产证券化等方式,来丰富PPP项目的投资退出渠道,提高对PPP项目未来收益的变现能力。前不久,上海产权交易所找过我们,想和我们合作,研究能不能依托上海产权交易中心,来探讨怎么样加强PPP项目的产权交易。


第五点,要建立联审机制。PPP项目的推行涉及到很多部门,立项涉及到投资部门,定价、收费标准涉及到物价部门,政府补贴涉及到财政部门,还有行业部门、土地、规划等。简政放权,简化程序,提高效率,是这一届政府一个明确的要求,在推进PPP当中,这一点应也应该坚决贯彻,应该按照党中央国务院关于深化投融资体制改革意见的要求,在PPP模式当中建立联审机制,发挥部门合力,切实提高项目的审核效率,加快推动PPP项目落地。


第六点,在选择社会资本的时候应该更多地采用招投标方式。为什么这么说呢?前不久国务院研究室发布了一个研究报告,是他们去英国、法国调研之后发布的。报告提出,英国的PPP为什么成功?其中有一条,在PPP模式下,公共产品供给效率和质量的提高,是通过竞争实现的。竞争越充分,社会资本的选择才会越合理,最终产品效率的提高才有保证。现在的PPP项目在选择社会资本方的时候,模式不一致。在这点上要从两个角度去考虑,一个是从事情的本质,哪个更有利于我们真正实现PPP的目的?第二,要依照法律法规,在目前招标投标法、政府采购法等法律对PPP项目社会资本方的选择没有作出调整之前,我们还是应该遵守现行的法律法规。


四、社会资本参与要坚持“四心”原则


今年11月18号,我们和工商联经济部组织了专门民营企业的PPP推介会,在会上我们提出了这“四心”。


第一点,是坚定信心。


要对我们党和国家发展民营经济的大政方针有信心。习近平在今年两会上提出,公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础。11月27日中共中央国务院印发《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,对完善产权保护制度、推进产权保护法治化有关工作进行了全面部署。通过今年以来这一系列讲话及文件,都可以看出来党和国家支持民营企业,发展民营经济,这个方针是一直没有改变。


要对我们国家的经济发展前景有信心。虽然我们现在经济增速在下降,但总的趋势是好的。特别是今年8月份以来,一直到现在,在我们国家没有出台大的刺激政策的情况下,经济运行出现了回暖企稳的局面,从8月份很多指标都表明,无论是PPI、PMI还是铁路的货运周转量,包括钢铁、煤炭的价格等等一系列的指标,包括民间投资的增速,都展现了我们现在中国经济可能真的有人说是L型的,目前已到了L的底部了,新的增长动力正在加快形成并不断积蓄力量,经济发展前景广阔。


要对参与PPP有信心。大家说现在PPP都是国有企业在玩,这个话也对也不对。根据有关机构的统计,从14年以来,大约签PPP项目的是有一千多个,在一千多个PPP项目当中,项目个数来讲,55%的项目是由民营企业作为牵头企业中标的,国有企业中标的只占45%,所以从项目个数上来讲,民营企业参与PPP项目参与不了,这个说法是不成立的。但是从结构上来看,从投资规模上来看,民营企业参与的主要是一些投资规模比较小的项目,大的项目,特别是轨道交通、高速公路等,主要是国企央企拿到的。从基础设施领域,民间投资的增速来看,1-10月份,基础设施领域民间投资增速是4.9%,比1-9月份提高了一个百分点,比同期整体的民间投资增速高了两个百分点。参与PPP项目的民营企业也快速增加,PPP领域出现了龙元建设、碧水源、东方园林、华夏幸福等一批典型民营企业代表。同时,证券市场上首次出现了PPP概念股,股价不断上涨,这说明市场对民营企业参与PPP的前景开始认可。


第二点,充满诚心。我们做PPP项目,不仅是为了赚钱,更是一种事业。PPP项目运营周期较长、投资回报率相对较低,但却是利国利民的事业。做制造业、房地产投资,自负盈亏、自担风险。做PPP,核心是要更好地提供公共产品和公共服务,同时,政府又提供了很多保障措施,因此民营企业参与PPP项目,不能只想着赚快钱、赚热钱,要踏踏实实做好建设、管理、运营等每一个阶段工作,切实提高公共产品和服务的供给效率,诚心诚意为社会公众谋利益。


第三点要保持专心。PPP模式不仅仅是解决政府投入资金不足问题,更重要的是充分发挥社会资本在建设、运营等方面的专长,各得其所、各尽所长,共同推动项目更好实施。打铁先要自身硬,民营企业要更好地参与PPP项目,就要潜心修炼,充分发挥自身优势,弥补自身不足,努力提高专业能力和水平。


第四要有恒心。目前,民营企业参与PPP项目较少,参与时间较短、经验较少,因此需要一个适应过程,不能一蹴而就。此外,很多PPP项目长达二、三十年,民营企业拿到PPP项目后,也要做好长期坚守、打持久战的准备。唯有持之以恒,方能业立功成。


这是我对市政基础设施域领域PPP项目的一些不成熟的看法,希望得到批评指正。

五、PPP项目要创新发展和灵活运用PPP模式


结合自己的工作体会,就城镇基础设施建设当中,如何更好地推进PPP模式谈四点个人的看法供大家批评参考。


第一,我觉得要全面理解PPP的概念。最近一年多以来,PPP这个词特别热,大家耳熟能详。但是,到底什么是PPP?PPP与特许经营、政府购买服务之间是什么样的关系?现在社会上还是比较混乱,包括一些传统的资深的投资管理人员也曾经说,我们以前BOT项目没有少做,但是到了今天引进PPP概念后,好像突然之间就不会做了。好像我们传统的BOT和TOT、BOO和PPP之间又是怎样的关系?针对这些问题,国家发改委在去年8月底、9月初曾经组团到英国和法国进行考察,特别是到英国财政部下属的基础设施管理局,这是英国专门管理PPP的机构,我们进行了学习和交流,通过考察和其他方面资料的研究,我们认为,在国际通行上,大概是把PPP分为两种方式,根据PPP项目的付费方式的不同分为两种类型:一种PPP项目是使用者付费。比如城市基础设施当中的供水、供热、污水垃圾处理等等,老百姓付钱的,叫使用者付费项目,还有一种项目本身没有收益或者收益很少,需要靠政府财政来支持,这种就叫政府PPP项目,比如市政道路,没有任何的直接收益。在这两者基础之上,第三种叫混合型。第三种是在前两种基础之上的,所以大概是分为两种的。针对不同的类型的付费方式,国际上将PPP模式分给特许经营和私人融资模式,私人融资就是PFI或者或英国正在发展的PF2这两大类。使用付费项目就是我刚才给大家列举的,它们主要是由社会资本来承担市场和收益需求风险,政府通过调整价格、收费标准和特许经营的年限来促进项目的顺利实施,而政府付费项目主要是由政府来承担市场或收益需求风险,通过政府购买服务来实施,这就需要考虑当地的财政可承受能力。所以,政府购买服务和实现特许经营是两种不同的PPP模式,他们的模式不是对立的,是一种包含的关系,两者之间是并列的,是包容的关系,而混合型的有一定的收益,但项目本身的收益不足以覆盖项目投入,需要政府给予一定的补贴,来补充使用者付费的不足,从而保证项目具有操作可持续性。通常,将这种混合型的归入到使用者付费的范畴。


在国际上,与英国人谈PPP,他们的第一反映是PFI或者PF2,政府购买服务,为什么会出现这种情况?是因为在撒切尔夫人执政时期,他们能够收费的一些基础设施基本上都已经私有化,所以现在他们在推没有收益的、既纯公益领域项目。但是在法国人看来,他们第一反映就特许经营,比如说法国高速公路进行收费,大部分采用的就是特许经营方式,所以在不同的国家,根据当地的实际情况,对PPP是各有侧重点的。我们今天推行PPP,对PPP有一个全面的了解,不一味的强调某一种方式,对于PPP的推进是非常关键的。


第二,在PPP的推进过程中,要创新发展和灵活运用PPP模式。所谓的PPP,我们现在讲是叫政府的社会资本合作,即政府和社会资本大家以平等的合作伙伴的关系为社会提供公共产品,保证社会公众的利益最大化。但是具体哪种方式,每个国家的特点不一样,PPP的具体的模式是不断发展变化的,用英国基础设施管理局的话来讲,每一个国家的PPP模式都是根据当地的经济社会发展需要而量身订作的,都是独一无二的,不存在所谓国际上、统一的、标准的模式,一定要因地制宜、与时俱进。但是PPP的概念是是外来的,是从别的而国家引进的,那么具体到我们国家,在PPP的演进中,除了我们传统的、最早的BOT、TOT之外,这些模式大家都非常熟悉,现在也衍生出很多的新鲜的模式,比如说设计-建设-融资-经营转让(DBFOT),设计-建设-主要运营维护(DBMM),经营-维护(OM)、建设-转让-运营(BTO)等等,为什么会衍生出这么多模式?因为各个国家在推进PPP当中,主要是为了适应当地的一些实际情况,适应不同类型的PPP项目而灵活设计的,也就是说,PPP模式不是僵化的,项不是一成不变的,就像在座的金融机构的金融产品、金融工具以及金融衍生产品。所谓的金融创新,不同的金融产品、金融工具是不断发展变化的,但是相比PPP来讲更丰富。PPP模式也是一样的,它是一个创新的理念,如果在推进PPP过程当中,死守某一种模式不放,那么它是没有生命力的。所以,每个城市,每个项目,都可以因地制宜,根据实际情况、创造性的去设计不同的PPP模式,从而推进PPP更好的发展。


第三点,我认为建立合理的投资回报机制,对促进更多的PPP项目落地非常关键,社会投资者参与PPP是讲究回报的,不是慈善家,但是回报要合理。合理投资回报机制非常关键,至少有三个方面的作用:首先,它便于吸引社会投资者;第二,合理的投资回报机制,有利于降低政府的财政负担和压力,如果我们能够充分地、更好地发展市场激励的作用,让社会资本投资方通过自身的运营来获得更多的收益,可相应的减少政府的补贴,才能够推进更多的PPP项目落地,如果我们把PPP项目的回报只盯在政府回报和政府承诺上,政府的财政承受能力是非常有限的,这样的PPP模式是无法广泛推行的。第三、合理的投资回报模式,有利于维护社会公众的利益。无论是政府付费还是使用者付费,归根到底还是老百姓付费。使用者付费是老百姓直接掏钱购买,政府付费资金来源于财政收入,而财政收入来源于企业,来源于个人。所以最终的来源还是我们老百姓。


但是,如果回报机制设计得好,防止投资人获得不应当获得的过高的回报,有利于减少每个消费者的支出,减轻消费者直接的负担。那么怎么样设立合理的投资回报?我觉得从七个方面考虑。


第一点,对使用者付费的项目合理确定价格和收费标准,包括特许经营的年限,这样可以保证社会投资者有一个合理的收益。那么,价格标准到底是多少,影响非常大。比如说北京的地铁票价,前几年进行了调整,以前是2块钱,调整后起步是3块钱,根据乘坐的里程的长远再相应地增加,由此,在其他任何经营条件没有改变你的情况下,投资者的投资收益至少提高50%以上。当然,价格标准也不能过高,还要考虑老百姓的承受能力。另外,如果价格标准的合理制定也有利于公共资源的合理利用,防止浪费。比如阶梯水价。在运营年限方面,同样的项目,我们的投入是一次性的,特别是一些重大基础设施项目。但是如果运营年限不同,相应的投资回报也会有很大的区别,比如说高速公路,运营年限20年、30年或40年,其投资回报有很大的区别。在法国,很多高速公路的运营年限都在50、60年,如果我们运营年限长,则每年的价格标准降低,相应的可以保证投资者有一定的收益。目前我们推行PPP模式,过多的强调政府回购、政府购买服务,让政府出资承担费用,而对价格和收费标准机制得运用重视不够。


第二点,灵活运用用政府投入方式。政府的投资方式比较流行的是政府购买服务,即我们每年给投资者一定的补贴或者回购,但是我们还有一种方式,我们可以把事后的每年补助,变成事前的一次性投入,采取资本金投入的方式,合资来建设项目,政府出资,做股东,做资本金,与社会资本来合作建设,二者共同分担,而政府的资金不分红或少分红,这样的话,等于是提高了投资者的投资回报。这种方式的好处在于,是能够减轻以后财政支出的压力,一次性支付,未来不用核算每年的财政支出,不用采取财政补贴的方式将以后的财政锁死。


第三点,合理的、适当的资源配置,大家可以提供一些土地、广告。


第四点,充分挖掘PPP项目本身的商业价值。很多PPP项目除了本身的价值之外,还有附加的商业价值可以开发,比如说北京的工体。私人公司与工体签订合同承包20/30年,由私人公司参与并运营周边的项目或直接转租,如基础设施、周边餐饮、住宿等,这样每年的收入也相当可观的。比如鸟巢,在京大型场馆,而鸟巢的商业开发较工体而言,我个人认为是远远不够的,但其地理位置非常优越。因此我认为,可以通过发掘PPP项目自身潜在的一些商业价值,提高PPP项目的回报,也有利于减轻财政的负担。


第五点,要鼓励社会资本创新,加强管理,发掘潜力。我们之所以推进PPP,一个很重的目的是为了引进社会资本,发挥它专业管理的能力,提高管理的效率,降低管理的成本。但现在,谈到PPP社会资本首先关注的是固定回报是多少,而这种回报可以通过多种方式来会的,一种方式是通过政府给你钱,或提高收费标准;另一种是鼓励社会资本自身挖掘,加强管理。比如英国某项目公司,参与某建筑工程代建筑及后期物业运营管理,每年运营成本都在下降,但依靠管理,使服务质量没有下降。因此,要鼓励社会资本,提高效率,降低成本。


第六点,选择正确的项目融资模式,降低成本,提高资金使用效率。不同的融资渠道、不同的资金来源、不同的搭配模式,对项目的融资、项目的资金成本影响非常大。现在资金很充足,各种各样的融资方式、融资工具也非常多,怎么样进行组合、创新,也是非常关键的。


第七点,适当的政府补贴。也应该是最后的方式。所有的方式都用完之后,这个项目仍然收益不够,或者缺乏吸引力,或者它的收入一步步在投入,这时候需要政府有适当的补贴,但则应该是最后的兜底条款。因此,根据我个人的观点,好的PPP项目,应该是政府不掏钱,或者少掏钱,这才是我们推进PPP项目要追求的本质,而不能把理解为,PPP项目就是政府购买服务,就是政府出资。在城市基础设施当中,特别是在综合管廊建设中,创意空间是非常大的,因为综合管廊本身是可以收费的,它是有收益的。


第四、引导建立合理的预期。从政府和社会资本来讲都需要合理的预期。从社会资本来讲,要减少PPP项目当中的急功近利思想。PPP项目模式推行了很长时间,参与的主要是国企,特别是央企,真正的民间资本非常少。出现这种情况的原因很多,其中一个原因就是我们的民营资本还是喜欢到短、频、快,赚块钱、热钱,都出于对风险不确定等诸多原因。但是PPP项目它恰恰是投资长、回报率相对比较低,但是风险比较小,比较稳定。所以说,经济进入新常态,整体的投资回报率必然会下调,社会资本,特别是民营资本,也应该适应这种转变,转变我们的投资理念,降低我们的投资预期,这样才能和政府之间达成一致。那么作为政府来讲,也要克服对PPP的盲目崇拜,不能认为什么都能采用PPP的方式。日本推行这么多年,全国总共做成500多个PPP项目。在英国公共部门的投资当中,采用PFI模式的仅占11%,这个比例远远低于我们想象。为什么说PPP项目落地难、签约率比较低呢?我认为其中的一个可能的原因就是,我们将很多本来不适应采用PPP模式的项目做成PPP项目。(本文根据韩志峰发言内容整理,未经本人审阅。)


【来源于:招商引资内参:微信公众号zsyznc】


[收藏] [打印] [关闭] [返回顶部]


分享到:
  •  验证码:
热点文章
中国贸易金融网,最大最专业的中文贸易金融平台