中东欧六国PPP模式、招标流程和融资方式最新分析

来源：走出去智库（CGGT）ID：cggthinktank

导读

“16+1合作”机制契合各方发展需求，伴随习近平主席本月的塞尔维亚、波兰之行，中国—中东欧合作再度升温。

本文为走出去智库首席专家、中伦律师事务所高级国际顾问、国资委外国法律专家顾问吕立山（Robert Lewis）律师对中东欧六国（塞尔维亚、保加利亚、捷克、匈牙利、罗马尼亚、斯洛伐克）PPP模式的立法框架、应用环境、风险因素分析的最新研究成果，希望对企业“走出去”有所助益。

要点

1、塞尔维亚PPP委员会迄今已批准了约20个PPP项目，主要为公共交通、公共废弃物收集、运输、公共基础设施等领域的整修工程，其中仅有几个项目进入了合同和实施阶段。

2、保加利亚政府致力于实施PPP项目。尽管PPP项目的国家战略尚未被采纳，但保加利亚财政部已发布了实施PPP项目的具体指南。

3、捷克PPP合作主要面临3个风险因素：实施PPP项目的实践经验不充分；政治风险（政府更迭）；施工风险（主要是许可证问题导致的延期）。

4、匈牙利PPP项目融资通常通过债务和股权组合的形式，也可通过夹层融资或债券发行。

5、罗马尼亚PPP项目主要目标领域为能源和基础设施领域。

6、斯洛伐克PPP项目必须由当地实体机构来执行，中国投资者可通过当地法人实体（SPV，JV）或通过分支机构参与。

正文

在全球主要国家中，PPP（Public Private Partnership，公私合作关系）已经成为政府和企业开展合作的首选形式。在当前全球经济疲软的大背景下，PPP模式不仅在国际市场上有强劲的需求，亦成为中国政府力推中国企业“走出去”的合作模式之一。

根据国家发改委、外交部披露的公开信息，就“一带一路”国际产能合作，中国政府与中东欧（波兰、捷克、匈牙利、塞尔维亚、保加利亚、斯洛伐克、罗马尼亚）七国签订了双边协议。中国与中东欧国家的重点合作基建项目有匈塞铁路、陆海快线、三海港区、波罗的海铁路。

下文分别简要介绍塞尔维亚、保加利亚、捷克、匈牙利、罗马尼亚、斯洛伐克这6个中东欧国家的PPP模式立法现状、采购流程、风险因素等内容。

塞尔维亚

法律及应用环境

塞尔维亚法律框架对PPP模式和特许经营进行了区分，两者受同一部法律——《PPP和特许经营法》的规制。2011年年底，塞尔维亚首次引入PPP概念，但有关规范PPP执行的立法直到2013年年中才获得通过，因此一段时间内PPP的适用性还非常有限。

迄今为止，塞尔维亚PPP委员会（PPP Commission）批准了约20个PPP项目，主要为公共交通、公共废弃物收集、运输以及公共基础设施等领域的整修工程，其中仅有几个项目进入了合同和实施阶段。

塞尔维亚各级政府对PPP模式持积极态度。一方面是因为PPP项目可为所投入的资金带来更多回报，特别是在提供重要的公共服务时；另一个因素是，塞尔维亚政府正根据国际货币基金组织的相关安排限制预算开支，而PPP项目不会出现在公共部门的资产负债表中，这对于塞尔维亚来说尤为重要。

招标流程

塞尔维亚在授予私营部门PPP项目时，会依据特定领域的法律所规定的政府采购流程，这与列入《PPP和特许经营法》（PPP and Concession Act）中的特许经营权授予流程不同。

由公共合作伙伴向PPP委员会准备和提交PPP建议书草案。该委员会是依据《PPP和特许经营法》建立的专门机构之一，主要职能为对建议书草案发布正式意见。若PPP委员会批准PPP建议书草案，相关公共机构可正式启动政府采购流程以委任私人合作伙伴。

相关流程的持续时间取决于实际情况，通常不少于4-6个月。在项目更复杂的情况下，比如属于首开先例的大型项目，流程持续时间可能至少需要12个月。

投标者资格

在塞尔维亚，外国法人或自然人可直接作为私营合作伙伴参与PPP项目，但是必须在当地成立一家法人实体（SPV）以履行公共合同。

融资安排

欧洲复兴开发银行、国际金融公司等多边机构对塞尔维亚PPP项目表示支持，并鼓励更多的投资者从事此类项目。

主要风险因素

迄今为止，在塞尔维亚开展的最大基础设施项目为Horgos-Pozega公路特许经营项目，但该项目于2008年失败，原因在于贷款人评估该项目不具备可融资性，因此该项目未能获得融资。

在当前PPP框架下，尚无大型基础设施项目进入合同阶段，因此我们仅能从塞尔维亚各个市政府开发的小型PPP项目中获得有限经验。公共机构对于PPP模式的实施相对缺乏经验。

政府对中国公司的态度

塞尔维亚将其与中国的合作视为一种战略关系。近年来，中国企业和贷款人热衷参与塞尔维亚的一些重大项目，例如：中国路桥公司承担兴建贝尔格莱德支线上的一条重要桥梁项目，科斯托拉茨（Kostolac）火力发电厂第一期恢复改造项目。

塞尔维亚当局鼓励中国投资，倾向于从中国寻求合作伙伴来开发大型项目，尤其是基础设施项目。

保加利亚

法律及应用环境

保加利亚PPP项目主要受下列法律规制：《特许经营法》、《公共采购法》、《公私合作法》（简称“PPP法”）。在保加利亚，《PPP法》不被视为是制定PPP项目工作方案的有效工具，只是当公共项目不适用于《特许经营法》或《公共采购法》的情况下才会转而寻求PPP模式。

保加利亚的PPP项目主要适用于基础设施领域（机场和港口特许经营），不过政府也希望在其他一些领域中实施PPP项目，如交通、废弃物管理、医疗保健和教育。

保加利亚政府致力于实施PPP项目。尽管PPP项目的国家战略尚未被采纳，但财政部已发布了实施PPP项目的具体指南。

PPP项目存在于中央和市政两个层面，主要形式为特许经营。通常情况下由保加利亚市政部门制定地方PPP的区域规则。就PPP项目的范围和数量而言，保加利亚可提供的经验有限。

招标流程

在保加利亚，鉴于特许经营为PPP项目最常采用的形式，因此PPP项目的招标流程依照《特许经营法》授予特许经营权的流程进行，具体如下：

▪ 特许经营招标流程的初步阶段：特许经营分析准备；

▪ 公开特许经营招标的决定；

▪ 特许经营通知：特许经营通知发布在国家公报上，同时特许经营通知连同招标文件（包括特许经营协议草案）一起发布在国家特许经营登记处网站上；

▪ 提交标书，提交期限通常不少于32天或通知发布后的52天；

▪ 开标：不迟于提交截止日期后的3个工作日；

▪ 授予特许经营权；

▪ 特许经营协议的执行。

投标者资格

保加利亚通常会在特许经营程序开始的通知中列明特许经营权获得者需满足的特殊要求（如有）。外国投资者一般通过由其完全控股的法人实体（SPV）参与PPP项目投标。

融资安排

在保加利亚，通常通过债务和股权组合的形式为PPP项目融资。当符合欧盟融资规则以及国家援助规则时，可以使用欧盟基金。主要金融机构包括：当地银行、国际银行、基础设施投资基金、多边融资机构（欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、国际金融公司等）。

主要风险因素

1、保加利亚实施PPP项目的实践经验不充分；

2、在特许经营流程的过程中出现针对部分行政行为的上诉，导致特许经营协议的授予延期；

3、市场风险主要由私营合作伙伴承担。

政府对中国公司的态度

保加利亚政府鼓励来自中国的投资，致力于建立良好的保中双边商业关系。政府积极组织并参与与中国投资者的各类会议和讨论，并与保中商会（Bulgarian-Chinese Chambers of Commerce）保持密切合作。

捷克

法律及应用环境

捷克PPP策略（PPP Policy）在2004年获得批准，PPP法律架构基本存在并可供使用。PPP项目主要受以下法律规制：第139/2006号《特许经营法》、第137/2006号《公共采购法》。

捷克PPP模式主要适用于交通基础设施建设、行政建筑或住宅开发、国防、公用事业、教育或医疗服务项目。然而，由于缺乏持续的政治支持，到目前为止，捷克尚未实施大规模的PPP项目。

PPP项目可在市政层面和国家层面上实施。不过由于政府青睐于利用欧盟基金，因此国家层面尚未实施任何PPP项目，而市政层面对PPP模式的需求较强，截至目前已有多起成功案例。最近，捷克政府对PPP的政治支持有所提升，有可能会产生第一个大型PPP交通项目。

招标流程

▪ PPP项目确定；

▪ 可行性研究；

▪ 招标通知发布；

▪ 递交标书邀请；

▪ 鉴定评估投标；

▪ 选定特许经营权获得者；

▪ 签订合同；

▪ 项目实施；

▪ 合同到期/终止；

▪ 效益评估。

外国投资者可通过由其完全控股的当地法人实体（SPV）或通过分支机构参与PPP项目的招标。

融资安排

在捷克，通常通过债务和股权相结合的形式为PPP项目融资，也可通过夹层融资或债券发行。欧盟基金的组合使用尚在考虑中。主要金融机构包括：当地银行、国际银行、基础设施投资基金、多边融资机构（欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、国际金融公司等）。

主要风险因素

在捷克实行PPP合作面临的主要风险因素有三个：

1、实施PPP项目的实践经验不充分；

2、政治风险（政府更迭）；

3、施工风险，主要是许可证问题导致的延期。

政府对中国公司的态度

中国投资者如果进入捷克开展PPP合作，应该优先与当地合作伙伴展开合作、创建合资企业或收购当地施工公司。

匈牙利

法律及应用环境

匈牙利并未针对PPP项目专门立法。适用的规则已纳入《民法典》（2014年3月15日生效），各类PPP项目的详细规则制定于特定的行业法令中。此外，下列法律包含与PPP项目相关的重要法律规定：1991年《特许经营法》、2007年《国有资产法》（State Assets Act）、2011年《国有资产法》、2015年《公共采购法》（2015年11月1日生效），其中，《公共采购法》规定了适用于PPP项目的流程规则法律框架。

在匈牙利，PPP模式最活跃的时期为2002-2010年，在道路设施、体育设施、教育和文化等领域都有重大项目。2010年，匈牙利政府停止了PPP计划，并开始审核原有PPP项目，原因在于这些项目对国家来说花费过高。

招标流程

通常情况下，匈牙利对于外国公司通过成立匈牙利子公司（SPV或当地分支机构）参与PPP项目或公共采购流程没有普遍性要求。针对投标者资格，更进一步信息可联系当地律所等专业机构获取。

融资安排

在匈牙利，通常通过债务和股权组合的形式为PPP项目融资，也可通过夹层融资或债券发行。主要金融机构包括：当地银行、国际银行、基础设施投资基金、多边融资机构（欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、国际金融公司等）。

主要风险因素

在匈牙利开展PPP合作面临的主要风险因素有2个：

1、政治风险，以往经验表明，政府更迭可能对PPP项目造成不利影响，而且目前政府的政策并不利于推出新的PPP项目；

2、施工风险，主要是许可证问题导致的延期。

政府对中国公司的态度

政府支持中国在匈牙利的投资，主要支持措施包括：推出居留政府债券方案（允许中国公民个人在简化流程中获得居留许可证）；在匈牙利成立人民币清算中心，以促进中国公司和匈牙利公司之间的结算。

中国企业在匈牙利的主要投资包括：万华实业集团收购匈牙利聚氨酯生产商Borsod Chem公司（2011年）；安徽丰原集团在索尔诺克（Szolnok）设立柠檬酸厂（2014年）；上海飞乐音响股份有限公司在沙罗什帕塔克（Sárospatak）成立LED厂（2015年）；华为投资设立匈牙利子公司（2005年）。

匈牙利1991年与中国签署两国《关于鼓励和相互保护投资协定》（该协定在1994年以《XCIV法案》的形式在匈牙利生效），该协定可作为保护和发展中国企业在匈牙利投资的一般性法律框架。

罗马尼亚

法律及应用环境

罗马尼亚政府自2006年废除PPP专门条例后，涉及公共部门和私营部门合作的项目主要通过采取特许经营或依据政府采购规则的方式来实施。新的PPP专门法规已于2010年获得通过，但由于未能提出有效措施来区分特许经营和PPP模式，也没有明确的执行规范，因而一直未能实施。目前，罗马尼亚议会正在讨论有关PPP的新规和特许经营新规（执行2014年欧盟特许经营指令），预计新的立法框架将更为明晰，从而为PPP项目的实施奠定基础。

政府对PPP项目始终持开放态度，承认开发公共服务和提高公共服务效率需要私营机构的贡献（包括资金和技术两方面）。但是，罗马尼亚迄今为止仅在地方层面成功实施了PPP项目。

在罗马尼亚，PPP项目的主要目标领域为能源、基础设施领域。

招标流程

▪ PPP项目确定；

▪ 可行性研究；

▪ 缔约的政府机构批准PPP项目；

▪ 招标通知发布；

▪ 递交标书邀请；

▪ 鉴定评估投标；

▪ 特许经营权获得者的选定；

▪ 签订合同；

▪ 项目实施；

▪ 合同到期/终止。

国会目前正在对新的法律框架进行讨论，该框架将提供更加完善的流程（包括截止日期）。

投标者资格

外国投资者可通过由其全额控股的当地法人实体（SPV）或分支机构参与。

融资安排

在罗马尼亚，通常通过债务和股权组合的形式为PPP项目融资。主要金融机构包括：当地银行、国际银行、多边金融机构。欧洲复兴开发银行、国际金融公司、欧洲投资银行等多边机构活跃于罗马尼亚的PPP项目中，特别是一些复杂的重大项目。

主要风险因素

1、缺乏完善的法律框架；

2、缺乏PPP项目的实践经验；

3、缺乏适当的/更新的融资模式，政府没有有效利用欧盟基金，缺乏关于介入权的政策框架；

4、授予流程耗时较长；

5、缺乏更新的可行性研究；

6、许可缺少/延迟；

7、招标书不充分。

政府对中国公司的态度

罗马尼亚政府对外国投资者持鼓励态度。2013年双边经济论坛之后，越来越多的中国企业对投资罗马尼亚产生兴趣，并参与到罗马尼亚的多个主要项目（主要集中在能源和基础设施领域），例如：切尔纳沃德（Cernavoda）核电站3号和4号反应堆、Tarnita-Lapustesti水电厂、罗维纳里（Rovinari）发电厂的新机组。建议中国企业优先与当地合作伙伴合作、创建合资企业或收购当地公司。

斯洛伐克

法律及应用环境

斯洛伐克没有任何正式发布的PPP政策。在斯洛伐克，PPP项目主要由以下法律规制：第25/2006号《公共采购法》、第278/1993号《国有财产管理法》、第513/1991号《商法典》。

相比从国家或欧盟基金直接筹集资金，社会公众和专家非常关注PPP项目的成本收益比，并对此展开了激烈讨论。

PPP项目主要集中在交通基础设施（公路/机场）、行政开发、国防、公用事业、教育或医疗服务等领域。

PPP项目可在市政层面和中央层面上实施。中央层面的重大项目包括：R1高速公路（斯洛伐克中部）、D4/R7公路（布拉迪斯拉发支线）和全新的布拉迪斯拉发大学医院，这些项目规模均超过10亿欧元。市政层面上PPP需求更加强烈，涉及市级医院、当地交通、供暖及供水系统等，这些项目规模从数亿到数十亿欧元不等。

招标流程

▪ 可行性研究/社会和经济影响研究；

▪ 招标通知发布（斯洛伐克政府采购公报和欧盟官方公报），以及递交标书邀请；

▪ 公布基本信息备忘录；

▪ 资格预审阶段——投标方应组成联盟，并证明其执行项目的能力（通常需要1-2个月）；

▪ 筛选出来的投标方与政府机构就协议草案（包括特许经营协议、设计与建造、运营与维护、连接、融资条款清单等）以及其他项目条件进行讨论（3-9个月）；

▪ 政府机构发布最终信息备忘录（包括所有文件和在对话过程中商定的条件）；

▪ 最终投标提交（最终信息备忘录发布后的1-2个月）；

▪ 评估和解释（如必要）投标；

▪ 选定中标者（特许经营权获得者）；

▪ 等待期间（未中标者可提出质询）；

▪ 特许经营协议和其他合同的签订；

▪ 融资完成和特许经营协议交割（互为条件）；

▪ 项目实施。

投标者资格

斯洛伐克PPP项目必须由当地实体机构来执行。投标者必须认真准备，因为政府机构可能会因为格式不符合规定等原因而禁止投标人参与竞标，比如缺少签名或在国外制作的文件缺少加注等。所有通信和文件均采用斯洛伐克语，竞标者需要将其进行“经认证的”翻译。

融资安排

斯洛伐克通常通过债务和股权组合（比率通常为9:1或接近比率）为PPP项目融资，也可通过夹层融资或债券发行。此外，还有欧盟基金的组合，通过斯洛伐克的“国家促进银行”（“Slovensky investicny holding”或“SIH”）进行。主要金融机构包括：当地银行、国际银行、基础设施投资基金、多边融资机构（欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、国际金融公司等）。

主要风险因素

1、公共管理部门采取的反腐败措施不充分；

2、政治风险（政府变动，在大选之前需有充分时间来完成项目）；

3、施工风险，主要是许可证问题导致的延期；

4、当局对项目所需土地的收购。目前尚无当局及时收购项目所需土地的实际案例，投资者必须对特许经营文件中所谓的“赔偿事件”加以注意。

对中国投资者的建议

中国投资者可通过当地法人实体（SPV、JV）或通过分支机构参与。

（来源：走出去智库（CGGT）ID：cggthinktank）