商务部专家：自贸区负面清单流于形式 无实质突破

　　比对分析上海自贸区负面清单与现行的《外商投资产业指导目录》，会发现两者的吻合度竟然达到100%，负面清单居然把所有的区外限制全搬进去了，而且犹有过之。之所以设立自贸区，所以要搞负面清单，就是要在市场准入方面有根本性突破———如果自贸区内的市场准入程度与区外基本一致，管理方式大同小异，何必搞什么境内关外呢？其对于全国改革、开放的试验、推动作用又体现在何处呢？

　　这不能不让人想起两个“非公经济36条”的命运。自贸区的市场开放，是否也会经历相同的命运？

　　国庆假期开始之前，有关上海自贸区的政策密集出台。总体方案公布了，六大开放领域公布了，负面清单公布了，自贸区管理办法公布了，外商投资企业备案管理办法公布了，自贸区境外投资开办企业备案管理办法公布了……让人颇为佩服上海自贸区的工作效率。但相比工作效率，工作内容无疑更为重要，自贸区各项政策的突破点到底在什么地方、含金量有多高、其作用和影响到底有多大，才是我们更该关注的。

　　随着上海自贸区神秘盖头的逐步掀开，各项管理细则的陆续出台，我们已经可以看出自贸区的大概眉目。但很遗憾，目前为止出台的各项政策，恰恰印证了笔者此前的观点，即上海自贸区的设计方案很宏大、宣传力度很宏大、媒体效应很宏大、市场反应也算是很宏大，但细细分析有关措施，却发现几乎都流于概念和形式，基本沿袭了现有体制内政策，而缺乏实质性突破。

　　我们重点来分析负面清单。这本是一项突破性工作，意味着市场开放扩大以及投资管理体制和管理方式的重大改变，如能真正落实到位，则会大大推进我国的市场开放，撼动目前计划、僵化的投资管理体制和管理方式，进而为今后新一轮改革开放积蓄并提供巨大推动力量——— 这才符合中央对于上海自贸区的设计初衷，也符合一些官员、专家、媒体此前“堪比建立特区”、“堪比二次入世”之类的预期。可刚刚公布的上海自贸区《外商投资准入特别管理措施》(负面清单)2013版做到了吗？

　　我国对于外商投资市场准入管理，根本依据是外资三法，基本产业政策是《外商投资产业指导目录》(下称“目录”)，由国家发改委与商务部共同制定并发布实施。目前实行的是2011年修订版，2012年1月1日正式实施。该目录包括三部分：鼓励外商投资产业目录、限制外商投资产业目录、禁止外商投资产业目录，除此之外为允许外商投资产业，外商可以自由投资。笔者此前就曾分析，如果自贸区里的负面清单(下称“清单”)，只是把现行的目录照搬进来，是没有意义的；因为所以设立自贸区，所以要搞负面清单，就是要在市场准入方面有根本性突破——— 如果自贸区内的市场准入程度与区外基本一致，管理方式大同小异，何必搞什么境内关外呢？其对于全国改革、开放的试验、推动作用又体现在何处呢？现在公布的负面清单刚好证实了笔者的担忧。

　　表面看，如上海自贸区有关负责人所解释的，目前的负面清单具体到小类是190条，相比1069条国民经济行业分类，约占17.8%，看似开放度很高了。但其中关键在于，这个负面清单，相比全国实行的《外商投资产业指导目录》，有没有新的重要突破？清单之外的行业，还有多少有投资价值的？

　　上海自贸区负面清单罗列的特别措施共190项，其中禁止类38项，限制类152项。《外商投资产业指导目录》中，禁止类36项、限制类78项、鼓励类中的限制措施约43项，共约157项。经过笔者比对分析，发现两者的吻合度居然达到100%！固然，其中有分类不能完全一一对应(如目录“工业品及其他制造业”中的“象牙雕刻”等5项限制，在清单里归并成了1项；反之亦有)的原因，也有目录没有全部涵盖所有对外资的准入限制(“国家和我国缔结或者参加的国际条约规定禁止/限制的其他行业”未列入目录)的原因，但目录所有的禁止/限制投资产业都体现在了清单里，清单里的禁止、限制投资产业以及管制措施甚至更多，却也是不争的事实。也就是说，清单里的限制产业和管制措施比目录还犹有过之。这真令人疑惑：自贸区到底是在试验开放呢还是在试验管制呢？把区外的几乎所有管制都移植到自贸区；而自贸区新增加的管制措施试验了后再复制、推广到区外吗？

　　先来看“禁止外商投资类”。目录中的禁止类共36项，几乎全部都可以在自贸区的负面清单里找到对应项，甚至连表述语言都完全一致。之所以说“几乎”，是因为只有一项没有，即“危害军事设施安全和使用效能的项目”——— 估计在目前自贸区的28.78平方公里范围内没有任何军事设施，所以负面清单制定者们很“聪明”地把这条删除了。可奇怪的是，原本目录中没有列入禁止类的，在负面清单里却列为了禁止项目，包括：禁止盐的批发；禁止投资文物拍卖；禁止投资文物商店；禁止直接或间接从事和参与网络游戏运营服务；禁止投资经营因特网数据中心业务；禁止投资经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构。所以不能不让人疑惑：难道自贸区里的市场准入比区外还要严格吗？在国内其它地方可以做的(按照我国有关政策，在《外商投资产业指导目录》禁止类之外的产业外商都可以投资；限制类的经过审批符合条件的也可以投资)，在自贸区里反而不行？或者某些体现在行业管理法规里？或者时代发展了，上一版目录中没有列入禁止的可能将要被禁止，故而率先在自贸区实施了？

　　再看“限制类”。目录中限制类共78项，全部都可以在自贸区负面清单里对应找到；目录中外商投资鼓励类项目中，对外资股权也有约43项限制措施，也基本体现了负面清单中。负面清单共有限制类措施152项，远多于目录中的121项，其中固然有列明了具体管制措施的原因(目录中有些管制措施未予列明，只列了限制产业及股权限制措施)，但也有增加行业准入限制的原因。

　　2013版负面清单乏善可陈，或者是由于时间紧迫？或许我们还可以寄望于2014、2015版？

　　不得不提醒大家留意两个“非公经济36条”的命运。上届政府费了偌大气力推动若干重要行业领域向民营资本开放，2005年以后发布了两个中央文件，2012年上半年又强令各部门出台45个实施细则，但那些对民营资本的市场准入壁垒，至今也未打破，甚至未受任何触动。自贸区的市场开放，是否也会经历相同的命运？僵化体制的太极推手、化骨绵掌，就这么轻而易举地把所有的改革措施送入虚空，乃至化为无形。

　　本系列下一篇将分行业剖析上海自贸区市场开放程度，并在此基础上探究设计缺陷根源所在。 马宇(商务部研究院外资部主任)