质检发展研究中心：关于进出境邮件快件的监管方向

来源：【跨境贸易挖掘机】

导读

年前年后，业界关于邮件快件进口的小道消息不断，从税率到监管都在传闻各种消息，群友推荐给我一篇关于质检总局研究中心文章，希望分享给大家，看看监管层的思路。这篇文章是质检总局干教中心举办的第9期司局级干部专题研讨班“筑牢进出境邮件快件国门安全网措施研究”分课题研究报告摘要：

一、进出境邮件快件监管现状

1. 取得的成效

（一）初步建立起相关的法规体系。2001年，质检总局发布了《出入境快件检验检疫管理办法》，会同国家邮政局联合发布了《进出境邮寄物检疫管理办法》。2012年，质检总局会同农业部联合修订发布了《中华人民共和国禁止携带、邮寄进境的动植物及其产品名录》。总局还修订发布了《出入境人员携带物检疫管理办法》，使之更适应不断变化的旅邮检工作及查验形式的需要。

（二）初步搭建起相应的业务管理架构。初步形成了层级清晰、衔接顺畅、运转有效的管理架构。质检总局在动植司专门设立了旅邮检处，负责全国旅邮检工作的统筹管理与协调部署。全国29个直属局已开展了邮检业务，在有国际邮件业务的地区，全部对进境国际邮件实施了检疫。

2. 面临的挑战

（一）邮件快件业务迅猛发展。近年来，特别是随着跨境电子商务的异军突起，我国进境邮包年均增长率超过10%，发展速度迅猛。2014年快递业务量达到140亿件，首次超过美国，产业规模已居世界第一。2015年快递业务量继续增长48%，达206.7亿件，业务“井喷”式的快速发展，对初步建立起来的检验检疫监管体系带来极大冲击，基层一线处于忙于应付状态。

（二）进境方式变化多样。狭义而言，目前寄递渠道主要包括邮件和快件。但进境方式不断发展变化，当前主要包括三种模式：一是代购模式，即卖家先从境外商场或网站购买商品，再通过淘宝等平台与境内消费者完成交易，最后将物品寄递回国。二是直邮模式，即境内消费者直接从境外网站购买商品，由境外网站将商品从国外寄递回国。三是保税进口模式，企业将货物囤积在保税仓库，通过网络平台交易，待订单生成之后再通过国内寄递方式将商品运抵给消费者。

（三）不合格寄递物不断攀升。数据显示，近些年来在进境邮件快件中查获的问题件不断递增，触目惊心！ 2015年全国各邮政口岸共截获禁止进境动植物及其产品29,765批次，同比增长74%；检出有害生物3,642批次，其中检疫性有害生物137批次，同比分别增长了125%和188%。截获全部有害生物次数约为2010年的5倍。

二、存在的问题

1. 执法依据已显过时

运行15年的《进出境邮寄物检疫管理办法》和《出入境快件检验检疫管理办法》，很多规定漏洞较多，衔接不紧，早已难以执行，亟待修订。比如，从寄递范围上看，邮件快件业务涉及到动植物检疫、卫生检疫、食品检验及工业品监管等，原有法律已难以指导现行监管需求。再如，原有办法难以对违法行为实施行政处罚或处罚力度不够，造成违法成本不高，同一人屡次违法事件频频发生。

2. 邮件快件监管方式差异大

目前所有邮件被当成物品，以实施动植物检疫和卫生检疫为主；快件则是当成货物，但个人自用部分参照邮件管理，只检疫不检验，而一般贸易部分，又参照一般货物的检验监管程序进行。而事实上，邮件、快件业务有时很难区分，只是寄递渠道不同而已，但这却给了寄件人钻空子逃避监管的机会。

3. 各地执法尺度不统一

全国7个跨境电商试点城市，在有关进出境邮件、快件监管方面可谓“八仙过海，各显神通”，做法大为不一。甚至在一个直属局内部，各分支局间也做法不一致。由此，地方政府不断给当地局提出要求，给与最便利的政策，相关社会、企业及相关人也不断加码，甚至提出一些无底线的要求。

4. 基层执法基础不强

（一）机构不健全。截至2015年底，全国共设有国际邮件互换局（交换站）59个，其中54个处于运营状态。17个国际邮件互换局的邮检工作由其他检验检疫处（科）室代管，机构尚不完善。

（二）人员资源不足。目前，全国从事邮检的人员不超过200人，全国有54个国际邮件交换中心，平均到每个点不足4人。北京和广州邮办分别仅有20多人，而两地海关人员分别为130人和110人。

（三）硬件基础薄弱。在已设立的机构中，查验设施简陋、手段不强、专业能力不够等问题也较突出。很多邮检机构没有专门的X光机和检疫犬，查验时只能靠人工翻看每件邮包上的运单信息，方法非常原始，漏检现象时有发生。

5. 执法外部环境欠佳

在日益增长的业务量前，邮政部门给予的支持不够，一些检验检疫邮检机构没有办公场所或工作场所不适应监管需要。部分地方与海关的沟通协调也不够，“一机两屏”等合作协议得不到落实。

三、国际对比

美国

9.11事件后，美国加强了旅邮检工作，所有国际邮件均接受检查。农业部在邮件分捡现场设立办公室，美国邮政和海关与边境保护局共同承担邮寄物检疫的责任。邮寄含有植物和植物产品的任何邮寄物，未在外面明确标明含有规定的限制物，或不能从外表判明所含内容，都是违法的，可处100美元罚款。所有进口到该国的食品、动植物产品和化妆品一律不能以快件方式进口，否则将可能被处以5000到10000美元不等的罚金。

澳大利亚、新西兰

澳大利亚农林渔业部（DFFA）和新西兰初级产业部(MAF)统一负责管理本国检疫工作。两国都是采取由专业的部门自上而下的垂直管理方式。两国要求在邮寄物申报表上填写所有的邮寄物品名及包装种类。进境邮包检疫是采取100%X光机查验、检疫犬巡查和专业人员对传送带上可疑的邮包针对性检查三合一的方式。注重信息化的应用，对处理过的邮件信息储存到计算机。两国对禁止进境物有三种处理方法，即：处理、退运、销毁。

日本、韩国

日本对邮寄动植物及其产品要实施严格的检疫。所以，植物防疫所在东京等14个国际通关邮局设有工作点，定期开展邮寄物品的动植物检疫工作。特别是日本的检疫法律授予了日本动植物检疫官员依法行政的权力，日本的动植物检疫官员在现场就能作出检疫处理决定。韩国的邮寄物检疫法律法规与日本相似。含有植物的邮包，由邮局通知国家植物检疫机关实施检疫。

欧盟、英国

欧盟国家对邮寄进口的植物和禁止进境物有严格的规定，检疫部门在邮局设立机构对进境邮包实施检疫查验，但各国的要求在符合欧盟总体规定的情况下各有差异，如英国要求植物检疫证书应粘附在邮寄的包裹上。英国邮检口岸查验职责是英国边境署（UKBA）负责，具体业务主管部门是环境、食品和农村事务部负责。英国海关官员对供个人使用的进境邮寄物进行查验，看是否有禁止或限制入境的物品。英国规定，所有食品类产品（包括动物产品、鱼类、昆虫类、水果、蔬菜等）一律禁止进口到英国。

加拿大

加拿大边境服务局（CBSA）负责加拿大进境邮件检查。如果邮件中被发现有禁止进境物品，他们将被处理，而且进口商可能面临刑事指控。如果邮件中被发现有受管制进口物品，CBSA将扣留物品并通过邮件通知收件人，需要提供进口相关文件才能放行。如果收件人不能提供相关文件并同意放弃这些物品，CBSA将会处理或做退运处理。

国外寄递物监管的共同点

（一）法律法规较为健全，并严厉执行。如，日本法规授权现场人员采取相应措施的足够权力；一旦发现违规情况，轻则罚款，重则刑罚，毫不含糊。

（二）建立起相应完善的查验体系。澳大利亚、新西兰等对进境邮件等均采取100%查验，X光机、检疫犬的广泛使用，查验效率高。

（三）强调个人主动诚信申报。几个发达国家都要求邮件和快件的营运人熟知检疫规定，并积极配合检疫部门开展工作，特别强调个人的主动申报，对申报不符有意蒙混过关者将会严厉处罚并记录在案。

（四）关注邮件快件中的重点物品。关注重点主要还是以动植物产品、卫生制品及部分食品化妆品为主。对其他一般性物品的检验检查，相对宽松。

四、筑牢进出境邮件快件国门安全网建议措施

1. 加快法律法规体系建设

（一）尽快制订出台综合管理办法。建议进一步加强协调，共同研究、完善，尽快出台一个覆盖各个专业、便于现场操作的综合管理办法。

（二）加大违法惩处力度。对《进出境动植物检疫法》《国境卫生检疫法》中的相关处罚条款进行修订，提高法律的权威性和震慑作用。

（三）明确统一管理部门。逐步建立和完善自上而下、统一顺畅的监管体系。在有关法规尚未出台、有关政策措施尚难决断时，建议总局层面上建立相应的容错、纠错机制，选择一、二个业务点，大胆试点、鼓励创新，及时总结完善，复制推广统一做法。

2. 加强基层基础建设

在口岸核心能力建设、国门生物安全监管体系建设等专项工作中加入邮件快件监管的内容。一方面，系统内给予更多的关注，加大在人员、机构、设施设备配备、信息化建设等方面加大投入，向一线倾斜。另一方面，争取地方政府和相关部门的支持。

3. 提高查验人员综合能力

加紧制定邮件快件人员能力培训计划，分批推进，系统地进行。要将一线邮件快件检验检疫人员的能力培训，纳入到各专业的能力培训工程中去，培养“一人多手、一专多能”的能力，有效地提高一线人员综合查验能力、现场处置能力。

4. 加强诚信体系建设

由于邮件快件业务批次大、批量小、从业人员杂、私人物品比例高，对跨境电商、寄递企业以及寄递人实施诚信分类管理制度很有必要，已经在国外被证明是行之有效的好手段。对诚信较好的企业授信并辅以适当的随机抽查，而将主要检验检疫监管资源集中到情况更为复杂的个人卖家的邮件快件上。

5. 营造良好执法环境

自上而下分别制定与邮政、海关等机构的业务协作协调机制，形成监管合力改善执法环境。要将口岸“三个一”、“三互”工作的做法推行到邮件快件工作点。同时，利用各种形式加强宣传，引起人们对进境邮件快件国门风险的关注与重视，赢取社会对检验检疫机构监管执法的理解和配合。