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隐身超人
“后来变成凡是想拿到重要航线航班时刻,就必须找这些人。所有的规则就失效了”
2003年,就在张志忠离开民航总局运输司司长职位的同时,雅宝路富豪们的俄罗斯寻宝之路,也面临转向。
随着中国加入WTO,货运代理和航空业逐渐开放,俄罗斯和东欧地区秩序渐复正常,中欧贸易的高速成长期逐渐过去。2001年底,当时的外经贸部公布了《外商投资国际货运代理业管理规定》。按此规定,外商可在中国境内设立合营国际货运代理企业,三年后可独资。一年内,中国就批准设立了约300多家外商投资国际货物代理企业。2006年7月,民航总局放宽国际货运包机规则,审批时间和寻租空间收窄。
当生意不再危险,审批不再紧张,竞争更加激烈,贸易的利润也大幅缩水,有人选择了卸甲归田。2003年底,张志忠离开运输司司长职位同一年,魏景波也注销了联洲航空服务公司。
也有人转入其他行业,做起了其他与物流仓储相关的生意。2007年5月,在雅宝路上起家的林德公司创始人庞玉良,筹资1亿欧元全资收购了德国帕希姆机场,获得了机场及周边850公顷土地的永久产权。他还成功游说河南省政府,由林德公司、河南省投资集团、郑州市建设投资公司、郑州新郑国际机场管理公司共同出资,成立郑州航空港物流发展有限公司,注册资金为5000万元,林德拥有51%的控股权。2007年底,河南省政府耗资10亿元扩建新郑机场。
还有人找到了新的冒险机会。2005年5月,时任国民党主席连战首次访问大陆进行“破冰之旅”,为海峡两岸两党领袖60年来首次会晤。当年,两岸贸易总额首次突破800亿元。在此之前,以富士康、台塑为代表的台湾企业已纷纷赴大陆投资。但是,由于两岸尚未实现真正意义的“三通”,两岸之间的货运和客运飞机,必须经停第三方地区,方可通行。如果是货运,还必须在第三地将货物拿下检查,再装运起飞,既费时费力,又增加成本。一位福建商人从中发现了需求。在2006年至2008年底的三年间,他模仿当年的秀水模式,在两岸之间提供便捷便宜的货运服务。他先是设法拿到了菲律宾一家航空公司的货运航班代码,并取得民航总局的批准;又辗转从塞尔维亚租来一架货机,通过关系获得菲律宾空管局的同意,从大陆起飞,经菲律宾上空不落地,直接飞往台湾。他冒险不小,获利不菲。
福建商人代理的主要是在大陆开设代工厂的台湾企业的物流,其中最有名的当属富士康。2008年12月15日,两岸货运直航包机正式开航,这位年轻富豪的生意也宣告结束。他后来也成立了一家航空代理公司。2008年之后,又通过在中部某省会城市机场附近拿地,并将土地租赁给货运和物流公司,转型为物流服务企业。
商人逐利而居,再正常不过。与高度管制的民航业逐步放开相同步,民营企业野蛮生长,敏锐发现市场需求,并成功利用各种闲置资源满足市场需求。成王败寇,本来不足厚非,但当他们中的一部分人,转型为纯粹依靠与掌握航线时刻审批权杖的官员合谋来贩卖权力为生的时候,他们已经从市场机会的发现者走向了权力市场化的变现工具。官员设租与企业寻租循环往复,权力的市场价格逐步厘清。
“开始的时候,可能是个别人这么做,后来变成凡是想拿到重要航线航班时刻,就必须找这些人。所有的规则就失效了。”一位在民航从业多年的资深人士总结说。
凭借早年在民航系统打下的深厚根基,当年的一些“包机大腕”成了业内隐身超人。客运航线逐渐成为了各家航空公司的兵家必争之地。靠客运“包机”起家的庞汉章们,则依托黄登科们的关系成为了“能够搞到航线”的“关键先生”。
显规则:貌似完善
2005年以来,民航已在大力推进包括开放市场和规范航权与航线审批制度在内的一系列改革,收效几何?
中国民航业的竞争,首先是航线和时刻之争,进而演变为关系之争。
航空公司争夺的焦点,是经济发达地区的航线,尤其是北京、上海、广州的航线。
为了拿到航线,航空公司有各种五花八门的公关手法。但即使这样,许多航空公司还是发现,他们从正常途径搞不到的航线,可以通过其他渠道或者其他人搞到。
引人瞩目的张志忠案、黄登科案,一个始于十多年前的国际货运包机,另一个则涉及近年来的南航客货运包机。这些发生在不同时期的案子,都与制约民航企业生死的航权和航班时刻密切相关。
过去十多年,围绕航权和航班时刻申请,航空公司与民航管理局之间,在表面的制度之下,逐渐形成了一种潜规则。显规则建设看似日臻完善,实际操作中却每每失效。
自2005年以来,民航已在大力推进包括开放市场和规范航权时刻审批制度在内的系列改革。2005年3月,中国首家民营航空公司奥凯航空成立。随后,东星航空、春秋航空等民营航空公司相继成立,市场竞争有了新的参与主体。
2005年,民航总局还根据国际通行惯例,结合中国实际情况,在华北区和华东区试行了《民航航班时刻管理试行办法》。两年后,2007年9月,民航总局在全国范围内实施《民航航班时刻管理暂行办法》。
在事关航权和航线时刻审批方面,新规定采取了分权和分类管理的制度。新规定减少了民航总局的部分审批权力。例如,全国133个机场,根据旅客吞吐量分为核准管理和登记管理两种模式。此前,所有机场航线均需民航总局批准。而新规定中,只有繁忙机场的航线需要核准。2005年需航线审批的机场为40个,2006年底减至15个,2008年已减至10个。
此外,按照以前的规定,航空公司在已申请航线上加班,均需审批;而在新规定中,除重点机场外,一般不再审批加班,而是改为对冲击正班的事后监督。同时,新规定还增设了国内航线经营许可评审委员会。原来由个别部门就能决定的审批,需通过国内航线经营许可评审委员会的一致通过。
根据新规定,民航总局和地方管理局分别增设了航班时刻协调委员会,并将相关结果在民航资源网上公开。
航班时刻协调委员会由航空公司、空管局、机场、民航监管部门派代表组成,通过投票决定航班时刻的分配方案。
其中,各航空公司根据运力,占60%的投票权,空管局和机场各占15%的投票权,监管部门占10%的投票权。
值得注意的是,在这些规定中,还第一次引入了在申请航线和航班时刻时,新进入公司优先的原则,其目的是为了鼓励竞争。至此,关于航权和航班时刻的规定,已经相对完善。
航班计划一般按夏秋和冬春航季分,在这两个航季之前,民航地方管理局和民航局均需召开航班时刻协调委员会,讨论当季的航线及时刻管理问题。
“每年两次的协调委员会,比每年一次的全国民航会议还重要。”在《中国民用航空》杂志主编刘平看来,《民航航班时刻管理暂行办法》已尽可能与国际接轨,比如确立鼓励竞争的原则,新进入的航空公司优先;确立公开透明的规则,在网上公开时刻表;确立容量的定义,及鼓励运营良好的公司等。为保证时刻协调分配的客观公正,该规定还对航班时刻协调的原则、优先顺序和工作程序作了详细规定。
2008年5月30日,民航局又下发了《外航航班时刻申办工作程序》,对外航申请航班时刻做了规范,其中规定,协调外航定期航班时刻时,按照《民航航班时刻管理暂行办法》未能排出优先顺序的,应当以新开航国家、新开航城市、新开航外航的次序进行协调。对于顺延上一航季的外航航班时刻,航班时刻协调机构应为外航分配与上一航季相同或者相近的航班时刻,保证外航航班的延续性。