全球经济治理：国际政策 or 国内政策？

近日在最新一期国际政治科学评论（International Political Science Review）上看到了一篇自己很感兴趣的有关全球经济治理的文章。自2008年金融危机以来，全球经济治理已经成为国际政治经济学研究中的热点问题。本人虽然只具有经济学基础，但是对于此领域非常感兴趣，本科学业论文也将G20作为研究题目。因此，今天暂时放下此前计划的有关中央银行的文章，借此篇文章研究一下全球经济治理事宜。

由于这是本公众号第一篇关于文献的笔记，所以想先表达一下本人的写作观点。本人依旧想延续之前的写作风格，不打算将文献的笔记写的如文献综述般专业，也不想把学术论文的内容写的过于庸俗。所以，我将尝试以介于学术与随笔间的风格对文章内容进行叙述，并适当表达自己的观点。希望这样的方式能够让不同的读者都能更容易的理解文章内容。此外，由于本人学习的专业为经济学，虽然对于国际政治经济学领域充满热情与向往，但是目前所学相关领域的专业知识依然较少，也没有进行过专业的翻译训练，读这篇文章时，几乎是一字一句翻字典查出来的，因此如果文章中的一些词语翻译或表达稍有偏差，还请各位谅解。

此次阅读的文献题目为《国内理念、体系与利益？解释全球经济治理中的政府倾向》（“Domestic ideas, institutions or interests?Explaining governmental preferences towards global economic governance”），作者为Stefan A Schirm (Chair of InternationalPolitics, Ruhr University of Bochum)。自2008年金融危机爆发以来，世界上的发达国家与新兴市场国家尝试通过国际政策协调的方式来提升全球经济治理。主要经济体对现有的国际经济体系进行了改革，建立了新的国际论坛，颁布了新的国际政策。在这些新诞生的机制当中，最为瞩目的G20被定义为“成员国间商讨关于国际经济协调与决策的最高级论坛”。(G20, 2011) G20拥有广泛的议程，包括协调国家经济刺激计划、外汇政策、国际收支失衡以及国家债务等。这样一个多边的、后危机时代充满行动主义的机构在危机最严重时，取得了一定的成就，让世界眼前一亮。但是在世界经济稍有缓和后，却难以达成有效的协调成果，甚至被一些人认为该机制会就此被抛弃。面对这样的困境，本文作者认为，全球经济治理的僵局不源于发达国家（G7）和金砖国家间的集团分歧，而是源于各国政府对待国际问题的态度受到了国内社会的影响，使得全球政治问题演化为了本土政治冲突。作者提出了三个在国际事务中影响政府态度的国内因素，分别为国内利益、国内理念与国内既有制度体系。

本文作者使用的研究方法为“societal approach”(社会途径)。该理论将国内经济部门的物质利益与以价值观为基础的国内理念作为自变量来解释它们是如何影响政府在国际事务中的态度的。此外该理论还引入了第三个变量：社会制度体系。制度体系在社会中具有引导性，它既体现了以前的社会利益与理念，也会影响现在与未来的社会利益与理念。“societal approach”假设政府需要对国内社会影响负有首要责任，因为政府需要通过国内社会支持来继续留任。因此，正如国际关系理论所讲的，相比于国际谈判，政府的倾向源于国内社会的影响。

需要注意的是，国内利益、国内理念与国内制度体系三者之间具有一定的相关性。为了更好地说明这三者是如何分别对政府在国际事务中的态度产生影响的，作者对于这三个变量做了更为详尽的定义。

首先，国内利益代表了国内经济部门对于物质利益的考量。这种考量来源于短期内全球经济政策会对具体部门的成本与收益造成何种直接的影响。该定义关注于国际经济变化导致国内受影响的特定利益集团向政府施加压力，以建立让自己更具有竞争力的经济环境。（Frieden and Rogowski, 1996）经济部门的利益需求是多元化的，既有可能向政府寻求保护，也有可能寻求自由化的竞争环境，在后面的案例一中我们会详细提及有关内容。

其次，作者将国内理念定义为社会受路径依赖与价值观影响，对政府政策提出的期望。作者将国内理念分为两类：”process ideas”和“consent ideas”。”process ideas”主要与决策方式相关。”process idea”指的是相比于等级制决策手段（hierarchical way），社会期望通过共识制决策手段(consensual way)来实现决策。具体可以理解为，等级制决策指的是通过领导层的单独意见达成决策，而共识制决策则是通过所有成员表态来达成决策。“consent ideas”指的是在特定政策领域内，社会认为政府应该最优先达成的任务。例如，德国在魏玛共和国时期遭受恶性通胀危机，导致德国在经济政策方面的”consent idea”为防止通货膨胀，我们在后文案例中会再提及。

最后，作者将国内制度体系定义为政府对于社会经济的正式监管形式。在国际谈判中，政府会考虑新的国际政策是否会对其现有的国内监管体制造成冲击。

在定义过三个影响因素后，作者提出了自己的三个假设：

假设1：当国内特定经济部门的成本—收益收到直接影响时，政府在国际事宜上的态度主要受到国内物质利益方面的影响；

假设2：当没有特定部门的经济利益受到直接影响，而主要考虑在推动经济时与政府角色有关的基本问题时，社会理念将会主要决定政府的态度；

假设3：当全球经济治理事宜涉及国内社会经济管理形式时，政府态度将会与国内制度体系保持一致。

从以上三个假设中，作者延伸出了两点含义：

首先，根据全球经济治理的具体内容，可以出现上述的一个、两个或三个因素影响政府态度的情况。其次，国内利益与国内理念在影响政府态度时，具有一定的竞争关系，取决于物质利益与政治角色的影响力度。但国内制度体系可以与上述两者中的任何一个产生协同影响。

在解释完文章使用的理论方法和相关假设后，作者试图通过三个案例与两个国家的对比，来说明上述三个因素是如何影响政府在国际事务中的态度的。

案例选择：

案例1：G20论坛上关于刺激计划与政府债务的辩论。该案例体现了政府在对内经济政策上的国际协调；

案例2：G20论坛上关于汇率与国际收支不平衡的谈判，该案例体现了政府在对外经济政策上的国际协调；

案例3：IMF管理体制改革；该案例体现了政府在国际组织决策规则上的谈判。

两个对比国家：

美国：美国作为自由市场经济体（LME），追随市场竞争机制，强调企业决策上的单边性（由领导层直接决策），而在制度体系上，美国也提倡与企业管理相似的“精英”（leadership）决策方式。

德国：德国作为社会市场经济体（CME），依靠非市场协作机制，强调共识性决策（企业内员工与管理层共同决定工作条件，工会成员在监事会占据一半席位），而在制度体系上，德国也提倡与共识性决策相似的内部（inclusively）共同决策方式。

以上两国展现了不同制度化的国家资本主义，不同的经济部门优势以及不同的社会理念。两国在国内利益、国内理念与国内制度体系上的不同在后文会更为具体的提及。作者选取这两个国家是因为，两国鲜明的特点可以更好的说明国内因素对于政府国际态度的影响。

案例分析一：G20上对经济刺激计划与政府债务的争论

在金融危机发生后，大多数G20成员国采取了大规模经济刺激计划并提供了大量资金来援助银行业。美国的刺激计划达到GDP的4.8%，德国达到GDP的3.5%，排名成员国中的头两位。（IMF, 2009）这些刺激计划造成了高昂的公共债务。自2010年来，政府债务成为了诸多国家的核心问题之一。在这些启动刺激计划的发达国家中，各国采取了不同的形式。接下来，作者首先分析了，美国和德国的国内相关政策，然后再延伸至G20上两国的分歧。

美国的刺激计划使用的主要手段为：增加公共支出，减少税收，采取量化宽松政策。在这些行动中，政府支出主要通过政治因素进行分配，而量化宽松注入市场的货币则通过市场进行分配。美国刺激计划的特点符合其自由市场经济（LME）的理念与制度体系。从社会理念分析，美国人民提倡高消费，美国的储蓄率明显低于德国，因此债务主导的公共消费得到了美国公众的广泛支持。从制度体系分析，美国的刺激计划由宽松的货币政策与市场导向的分配效应构成，符合自由竞争市场体系及理念，即相比于政府调控，社会对于市场展现了更强的信任。“在德国，大部分人口倾向于通过政府福利制度干预的方式来消除社会不平等；而美国的主流观点则是自由市场机制是对公平的最好保证。”（Pfau-Effinger, 2005）

作为社会市场经济体的德国，更多依赖其制度化的福利自动稳定机制（automatic stabilizers）。自动稳定机制在危机期间通过政府干预，依靠财政支出实现社会福利的转移。“27.7%的德国人认为依靠政府向富人征税救助穷人非常重要，而在美国只有6.6%的人这样认为。”（WVS, 2006）以上数据充分体现了德国与美国的社会理念差异。在国内体系方面，德国的大型福利系统与“短时工”机制自动减少了危机的影响。该体系符合“集体团结稳定与公平”的社会理念，也引导德国更少的依赖市场机制与财政赤字刺激经济。此外，德国拒绝美国式的“宽松的财政政策”还因其历史背景形成的社会理念与体系。在前文中我们提到过，德国在魏玛共和国时期遭遇的恶性通货膨胀深深影响了国内经济管理与整体社会利益导向，形成了“反通胀”的社会理念（德国的consent idea）。

了解完两国的国内政策后，我们再来看它们在G20上发表的观点。美国提倡高赤字刺激计划与宽松的货币政策（量化宽松）并行。德国则明确提出反对高赤字支出。首先，德国怀疑该经济刺激计划的可持续性；其次，德国强调由此可能引发的通货膨胀与物价上涨压力。盖特纳在G20上曾表示，各成员国应该通过财政政策和外汇政策来推动国内经济增长与全球需求。（Geithner, 2010）而默克尔则表示，在各国寻找金融危机的“退出策略”时，我们必须巩固财政预算，正像德国所做的。（Merkel, 2010）

G20的争论反映了德国和美国在刺激计划、财政政策与货币政策上的不同需求。该差异由于没有涉及具体经济部门的特定利益，导致政府态度主要受到了两国国内理念与体系的影响。作为社会市场经济体，德国坚持信任政府监管，财政审慎与反通胀社会理念，且与国内制度体系保持一致（非市场分配自动稳定机制）。作为自由市场经济体，美国高度信任市场力量。高赤字、宽松的货币政策得到社会理念的接受。同时，市场分配机制符合美国的国内制度体系。由此，我们证明了前面提到的假设2和假设3,即，当没有特定部门的经济利益受到直接影响，而主要考虑在推动经济时与政府角色有关的基本问题时，社会理念将会主要决定政府的态度；当全球经济治理事宜涉及国内社会经济管理形式时，政府态度将会与国内制度体系保持一致。

案例分析二：外汇政策与国际收支不平衡

外汇政策与国际收支不平衡成为G20的争论焦点，主要是因为它们都影响到贸易。而贸易则会影响到国内出口行业与进口行业的直接利益。在外汇方面，国家可以通过货币贬值促进出口；在收支不平衡方面，美国试图减少出口大国的贸易盈余以降低自己国内生产者的竞争压力。因此，在此案例中，政府的国际态度很明显受到了国内利益的影响。

在汇率政策上，美国总统奥巴马指责中国操纵汇率，人民币汇率的低估造成美国的贸易赤字与本土劳动力的失业压力，中国应该让人民币相对美元升值。盖特纳指出：“我们相信让主要新兴市场国家的外汇体系变得更为灵活、市场化是非常重要的。”（Geithner, 2010）然而，另一方面，美国在实施量化宽松的同时，美元正在不断贬值。此举在德国看来，美国有很明显的让美元贬值的意图。默克尔指出：美国不断印发钞票造成美元贬值使其行为与对中国的指控非常不一致。（Merkel, 2010）德国出口协会主席Anton Borner(2010)强调：我们期望美国继续印发钞票，但是货币竞争性贬值导致的货币战争会让每一个国家都成为失败者。

观察美国与德国对汇率政策态度，我们可以发现其背后国内利益主导的逻辑。首先，美国国内因面临贸易竞争而遭受损失的企业会游说美国政府，企图寻求贸易保护。因此，美国政府出于保护国内经济部门的利益，会尽量限制由国际竞争造成的本地经济压力。而反观德国，作为全球出口大国，德国试图阻止货币竞争贬值。如果中国和美国引发全球货币战争，必将导致德国的出口部门在世界市场上受到损失。

在国际收支不平衡问题上，美国希望以中国、德国和日本为首的出口大国能够降低其贸易盈余，将其经常账户的贸易赤字/盈余限制在4%以内。美国的解释为，限制经常账户的不平衡可以更好地促进各国本地市场需求。（Geithner, 2010）对此，默克尔表示，德国出口业的成功不是由操纵货币造成的，而是因为德国企业的竞争力。反观美国的增长模型，正陷入危机之中。此外，德国有三分之二的增长来源于国内需求而不是出口。（Merkel, 2010）默克尔还表示，我们清晰的发现，贸易盈余是由于更具竞争力造成的，因此绝对不应该被制止。（Merkel, 2011）

从外汇和国际收支不平衡的争论中，我们可以明显的看到美国和德国都在极力维护其国内特定经济部门的利益。美国试图保护其国内的生产者，而德国则在维护其出口行业的成果。该案例可以验证作者的假设1：当国内特定经济部门的成本—收益收到直接影响时，政府在国际事宜上的态度主要受到国内物质利益方面的影响。而在此案例中，并没有涉及假设2与假设3.

案例分析三：IMF改革

早在20世纪90年代，国际上就出现了对IMF体制改革的探讨。改革主要分为三个方面：增加新兴市场国家在IMF执行委员会的席位、投票权和份额。在G20上，美国与欧洲对于增加新兴市场国家在IMF的投票权与份额表示接受，但是在增加执行委员会事宜上，美国与欧洲，特别是德国产生了分歧。

根据美国的国内制度体系，决策规则应由管理层精英直接决定。因此，美国应该继续保留在IMF的执行委员会席位，以保持美国在IMF的强大领导力。（Colin Powell, 2001）对于德国来说，其社会理念与制度体系提倡共识性的决策方式。在当今新兴市场国家兴起的时期，德国支持至少5%的重新分配，使被低估的国家更有发言权。

在IMF的决策流程中，需要85%的投票才能达成协议。美国持有16.8%的投票权，因此，美国在IMF决议上具有否决权。对此，德国还提出，应取消美国的否决权，让IMF的决策更具有共识性。

为了反对德国的提议，美国威胁将在下一次更新执行委员会方案时，使用否决权，将导致原有的24个席位，减少为20个，这样将会导致巴西与印度等新兴国家被排除在外。除非欧洲国家减少其席位。

从IMF改革中，我们可以看到，在此案例中，很明显没有国内特定经济部门的利益干预。对于决策规则的争论，主要源于两国在社会理念与国内制度体系的不同。美国坚持其阶级式的精英决策方式，而德国则更期望通过共识性的决策来实行改革。两个国家的行为完全符合其国内理念与制度体系。

总结上述分析，我们可以发现本文结论与作者论述的一致。当国际政策涉及国内特定经济部门的直接利益时，政府态度会受到国内利益集团游说的影响；当政策不涉及具体利益，而只考虑在推动经济时与政府角色有关的基本问题时，社会理念将会主要决定政府的态度；此外，政府在国际问题上的态度还会与国内制度与体系保持一致。

本人观点：

通过本文可以看到，在全球经济治理，特别是G20论坛上，以美国和德国为首的各国对待国际政策的态度会很明显受到国内利益、理念与制度体系的影响。因此，在国际政策谈判时，各国谈论的不仅仅是政策的可实施性与合理性，还体现了各国国内的不同利益与理念。作为两种不同类型的资本主义经济体，我们发现德国和美国在参与全球经济决策时，明显的表现出了其国内的偏好。

然而，正如本文作者在最后提出的，国内利益、理念与体系是影响全球经济治理的主要因素之一，但不是全部。除了“societalapproach”这种方法，也可以通过很多其它理论来解释全球经济治理的不同特点。

回顾G20发展初期，各国表现出了较为强烈的合作意图，分歧也相对较少。我认为主要原因在于，合作初期世界经济依旧处于金融危机后最困难的时期，各国因为无法独自应对危机，才聚集在了一起，因此显示出了较强的合作意图。此外，在初期G20主要探讨的是一些与金融危机相关的问题，例如金融系统的不稳定等，在这些问题上，各国的态度基本已达成共识，且急于寻找解决方案，所以表现出的分歧较少。但是到了后期，当论坛涉及的问题更加深刻与广泛，例如延伸到贸易、国际标准和汇率政策等较为敏感的问题时，各国政府的态度明显倾向于国内影响，再加之世界经济相比于之前形势已趋于稳定，导致各国间的分歧加剧。

全球经济治理若想达成共识，的确困难重重。除了作者提出的国内影响，例如集团分歧也依然存在。虽然面对如此多的问题，国际组织、各国政府和专家学者还是在试图达成各国间的经济合作。毕竟，当今世界上的主要经济体已经不可避免的被绑在了一起，从近期中国经济的下滑引发全球动荡，就连稍有起色的美国经济都马上显出疲态就可见经济体间的紧密关系。所以，全球经济问题的解决，依旧需要各经济体间的合作与共识。

最后说句题外话，文中提到德国受到魏玛共和国时期的高通胀阴影的影响，将经济政策的首要目标制定为“反通胀”，然而当今日德国及整个欧盟区都在饱受“低通胀”的通货紧缩困扰时，德国的政策制定者或许别有一番滋味吧。