求解我国存款保险制度下一步

2015年5月1日，我国正式实施存款保险制度。实际上，台湾地区早在1985年1月9日便施行了“存款保险条例”，同年9月7日成立了“中央存款保险股份有限公司”，并于9月27日正式开业。其间台湾存保制度历经多次修改，成功运作至今, 有效地维护和推动了台湾金融业的稳定与发展，其中诸多经验值得借鉴。

设立独立、专业的存款保险公司。存款保险实际上是技术性和专业化很强的一项工作，一般由独立的存款保险公司运营，这既是防范和界定存款保险风险的重要基础，也是减少行政干预、高效专业运作的必要保障。我国大陆《存款保险条例》并未具体规定存款保险机构的性质、机构设置以及是否有权参与存保机构的接管等事项，只在第七条规定了“存款保险基金管理机构由国务院决定”。目前，我国大陆并未设立独立的存款保险公司，而是由中国人民银行金融稳定局管理。

在我国台湾地区，存款保险公司由“财政部”及“中央银行”共同出资设立，并依据公司法设立为“股份有限公司”，由“财政部”视同金融机构及“国营”事业方式管理。建议大陆地区可借鉴台湾经验，根据《公司法》等法律单独设立存款保险公司，设立初期资本金可考虑由财政部和人民银行共同出资，以市场化公司形式运作，由国务院直接领导和管理。

为存保制度运作提供全面的法律支撑。存款保险制度的顺畅运作，离不开法律的支撑。台湾地区一直十分注重存款保险方面的立法，确保存保操作有法可依。在基本法方面，有1975年“银行法”和1985年颁布并多次修订的“存款保险条例”；在存保制度配套制度立法方面，有1999 年的“存款保险风险差别费率实施方案”、2000 年的“金融机构合并法”、2001 年的“金融控股公司法”和2003年的“行政院金融监督管理委员会组织法”、2011年的“中央存款保险公司存款保险咨询委员会设置要点”和“金融机构接管办法”、2012年的“要保机构建置存款保险电子数据文件格式及内容作业规范”、2013年的“中央存款保险公司办理存款保险费率覆审作业要点”和“存款保险费率实施方案”等。大陆虽然在2015年3月出台了“存款保险条例”，但是在存保制度配套法规方面还远远不完备，亟需完善和加强各种配套法规的保障，包括操作中的实施细则等。

建立国家金融安全网。由于系统性金融危机产生的原因牵涉非常广泛，金融安全网除了金融监管部门、存款保险机构参与外，仍须政府介入，例如经济下行造成企业无力偿还银行贷款的问题。笔者认为财政部应在金融安全网中扮演关键角色。此外，相关重要金融法规的制定与修正也应得到政府相关部门的支持与配合。需要指出的是，金融安全网成员间角色的定位与调整，以及对重大金融事件的处理，仍有赖明确的法律依据。因此，相关金融法规的整合与加强金融安全网监理机构治理，是存保制度建立之后的重要课题。 

加强相关金融监管信息交流与共享。为了加强承保风险的控管，存保机构需要加强与相关金融监管机关的信息交流及共享，以掌握参保机构的经营信息。2009年，由巴塞尔银行监管委员会和国际存款保险人协会共同发布的《有效存款保险制度核心原则》中，第6项 “金融安全网各机构之相互关系”的核心原则，强调了金融安全网间应持续性或针对特别金融机构建立紧密的协调合作及信息交流机制，包括加强金融监管效能及资源共享，彼此充分交流与分享相关金融监管信息，并建立迅速、广泛的合作机制。如监管部门对资本显著不足或风险偏高金融机构的重要核处意见及追踪考核结果等，应与中央银行及存保机构进行交流，共同维护金融安定。

建立弹性危机处理机制防范系统性金融风险。系统性金融风险会引发整个支付系统的连锁效应，不仅可能造成金融机构的连锁倒闭，甚至引发经济萧条，产生严重的负面影响。但系统性危机已非单一监管部门或存保机构所能处理，因此，发达国家监管法规对可能发生的系统性金融风险制定了弹性处理机制，授权金融监管部门在一定条件下，可不受存款保险最高保额或最小成本法限制，迅速处理问题金融机构，从而避免危机扩大。例如美国“联邦存款保险法”和韩国“存款人保护法”均明文规定，当个别金融机构的倒闭有导致系统性金融风险可能时，国会授权相关行政部门经一定条件及程序，可引用例外条款规定，不受存款保险最小成本法或最高理赔限制。我国应有这方面的理论和资金准备，才能处变不惊、游刃有余。

台湾处理系统性风险紧急机制的财源，除了存保公司采取收取特别保费及提高存款保险费率做法外，主要由“中央银行”提供流动性资金支应金融市场流动性。美国联邦准备银行、欧盟央行，以及英国、加拿大、日本等国央行都曾积极扮演过这个角色。同时，台湾“政府”编列特别预算成立了相关基金、“财政部”提供资金或紧急融资、发行债券或对金融机构收取费用等方式筹措财源。大陆也可参考这些做法，成立“金融市场稳定基金”，以便防患于未然。

这里还涉及判断何种银行可能引发系统性金融危机。一般来说，市场占有率超过8%，或其对经济金融体系有重大影响性，有造成他行有发生连锁流动性危机效应可能，严重影响金融服务及支付系统正常运作的，即可视为问题银行。

建立多元化存保资金筹资渠道。根据《有效存款保险制度核心原则》，存款保险制度应具备完善的资金筹措机制，于必要时取得备援流动资金。当存保基金不足时，政府财政及中央银行应提供保证或流动性，并担任最后融通者的角色。建议存保机构建立多元化的资金筹措渠道，一方面为了保证充分履行保险责任，另一方面为了保证流动性需求。同时，还需要法律法规明确存款保险理赔与中央银行再贷款范围。

存保机构资金运用着重安全性与流动性。存保机构首要职能是应对突发金融危机与履行保险责任，所以在投资运用管理方面，应着重安全性与流动性。目前，大部分国家和地区的存保机构都明文限定了存保资金的投资范畴，并以保本及高流动性为原则，在高投资报酬率与确保资金可立即取得之间进行平衡，大多投资于政府公债或存放于中央银行或金融机构等。

设定适当的存保基金目标值。目前亚洲多数国家和地区的存保制度都通过法规明确了存保基金的目标值，以确保基金充裕，强化存款人信心、有效发挥存款保险功能。设定存保基金目标值有利于基金在一定期限内的累积，而在基金超过或低于目标值一定范围时，存保机构应适时调节保费的征收，以确保基金的适当与减轻参保机构的负担。

必须坚持对问题银行进行动态监测和重组。存保机构和参保机构的关系如同商业保险公司与被保险人的关系，存款保险一旦确立，即成为存款类金融机构的利益相关体。因此，存款保险机构应具有定期“体检”、收购与承接、在线修复等市场化、专业化的处置功能，通过规范手段促成运营良好的银行收购问题银行资产和承接存款，从而确保经营不关门、关键服务不中断，有效降低处置成本，缩短处置时间。同时，还要建立专业高效的评级机制及危机预警系统，及时正确反映和监测参保机构的经营动态和财务状况，及早发现处理银行危机，完善问题银行的退出机制，降低存保机构的承保风险。

实施立即纠正措施建立市场退出机制。所谓立即纠正措施，是指监管机关按照参保机构资本比率高低，采取不同程度的金融监管措施，旨在及时矫正问题银行缺失，预防金融危机发生。例如台湾地区建立了及时纠正机制，规定当金融机构的资本降至一定比例时，监管机构即可分别采取不同措施，及早矫正金融机构缺失，遏止其过度承担风险，以维护金融体系的安全。同时，台湾地区还建立了以资本为基准的市场退出机制，设定金融机构退出门槛，对于丧失偿债能力的机构，尽快予以关闭或接管。大陆也应尽快建立立即纠正机制，明确金融机构经营失败时的退出规则，包括风险补偿和分担机制，即在问题金融机构的净值呈正数时就予以处理，同时进一步厘清政府和市场边界，加强市场约束，防范道德风险。通过法律与制度的完善，从根本上防止金融体系风险的累积。

随时检查调整各种场外监控措施。我国银行业金融机构应逐步达到国际标准信息披露标准，充分披露其财务信息。一旦经营状况有所变动，能迅速、详实地对大众公开信息。根据巴塞尔银行监管委员会发布的相关报告，银行业金融机构应在财务报表及其他披露资料中，列出经营绩效、财务状况、风险状况、风险管理策略与实务、会计政策以及基本之业务等信息，以利于市场参与者进行评估，而与银行业金融机构往来的企业更应同步配合信息披露。

为监控及评估参保机构的财务及营运风险，及时准确反映金融机构营运绩效，存保机构应加强金融预警及网络传输等相关场外监控系统，提升系统运作绩效，并配合金融环境及监管需要，持续强化系统功能，以有效掌握要保机构经营信息，并及早发现参保机构经营异常变化，纠正化解经营风险，进而防范参保机构倒闭于未然。 

此外，还应配合金融业经营环境及相关监管措施，随时检查调整及加强各种场外风险管控措施，落实承保风险的事前管理，降低承保风险。主要有以下几点：一是加强外资银行的风险控管。包括按照国际趋势，分别管控大型国际性银行总行和分行的资本流动性；调整对外资银行总行和子银行的风险管控方式，把外资银行在中国大陆的子银行（或分行）视同财务上独立的银行业金融机构进行监管。二是持续加强总体金融风险的控管与分析。加强参保机构 (尤其是大型参保机构) 对总体经济变化及金融风险承受能力的评估分析，以掌握未来参保机构可能的经营风险，促进其及早改进。三是举办参保机构经营政策及风险管理研讨会。聘请专家或学者讲授经营管理新议题、新金融商品的发展趋势与风险管理等重要议题，并通过经验分享及双向沟通方式，协助参保机构提升业务经营及风险管理能力。四是及早以辅导方式积极协助问题要保机构增资自救或促成并购。建议存保机构在参保机构接受辅导、监管处分且严重危及存款人利益时，对其净值有查核权，以评估其自救可能性或可能被接管、停业的承保风险。

应免除存保机构一切税费。存保机构的主要任务，一方面是负责赔付存款人，以及担任风险管理者、金融监管及处理失败银行。另一方面是在经营上以非营利为目的，最终为了保障金融安全。另外，存保制度结合了政府信用，例如政府（包含该国央行）为存保机构提供原始资金或贷款、承担存保机构的亏损以及担保存保机构发行之债券等。考虑到存保制度具有的公益性，大部分国家和地区均免除了存保机构的一切税费，若产生盈余则悉数转入存保基金，以增强存保基金的理赔能力。

处理系统性金融危机产生的成本不应由存款保险制度独自承担。依据巴塞尔委员会发布的《有效银行监管的核心原则》，处理系统性金融危机所产生的成本，不应由存款保险制度独自承担。目前亚洲的国家和地区均由金融安全网成员共同合作，且处理成本非由存款保险制度独自承担。在部分国家和地区，则由政府编列公共资金来全权处理，部分成本由政府和存保基金共同负担。

本文原载于《中国银行业》杂志2016年第8期。