九年磨一剑 新基金法之“前世今生”

　　每经实习记者 宋双

　　2013年6月1日，或许对于大多数人来说，这仅是一年一度的儿童节，但对于中国基金业来说，这将是一个值得记入史册的日子，因为新基金法将从这天起正式起航！

　　新基金法究竟将给基金业带来怎样的变化？它有何值得期待？它又能否赢得投资者缺失多年的信心呢？

　　今日，《每日经济新闻(微博)》将聚焦“新基金法起航”，带你全方面了解新基金法。

　　2004年至2013年，九年弹指一挥间。公募基金从112只扩张到1307只，基金资产净值从2580.26亿元扩容至29177.95亿元，数量与规模均增长10倍有余。

　　先有市场，再有法。基金法的演变与基金市场的发展密不可分。发展带来财富增值，但发展中的问题也对监管提出更为严峻的考验——《证券投资基金法》亦从“第一版”升级至“第二版”。

　　2004年版 《证券投资基金法》，其前身是1997年实行的《证券投资基金管理暂行办法》。1991年至1997年，中国基金行业经历了从无到有、从有到不规范的过程，暂行办法陪伴中国基金行业走过最初的发展时期。2000年，公募基金行业蓬勃发展，但“基金黑幕”事件暴露了行业隐忧，令管理层加深了改革决心：一部正式法典开始酝酿。2004年6月1日，《证券投资基金法》正式实行。

　　独木不成林。由于法律建设不可避免的滞后性，管理层围绕《证券投资基金法》颁布六大细则护航，并陆续出台相关意见、准则、指引。与此同时，私募基金的爆发式增长、老鼠仓的屡禁不止等，使得市场急需一部新基金法填补监管空缺。

　　从2009年3月基金法修改列入当年国务院立法计划，到2012年完成三审稿，新《证券投资基金法》终于千呼万唤始出来。

　　1997~2003 试水

　　基金规模壮大至千亿

　　1997年到2003年，公募基金从无到有，但可供约束的仅是一部暂行办法。不过，1999年，管理层便意识到基金行业需要完整的法规，当年基金法被列入立法规划。2000年的“基金黑幕”加强了改革决心。2003年10月，首部《证券投资基金法》终获通过。

　　暂行办法亮相/

　　1991年10月，以武汉证券投资基金和深圳南山风险投资基金为首的第一批投资基金现身市场，两只基金分别由中国人民银行武汉分行和深圳南山区政府批准成立。

　　“破冰”之后，1992年，投资基金市场出现大发展，当年共有37只投资基金获批发行，俗称“老基金”。其中，以1992年11月成立的淄博乡镇企业投资基金为基金行业拉开帷幕的标志性事件，其于1993年8月登陆二级市场，是第一只上市交易的投资基金。

　　但很快，行业问题开始暴露，多数基金出现不同程度的不良运转。

　　于是，首部行业法规《证券投资基金管理暂行办法》于1997年10月亮相，这标志着中国基金行业进入规范发展阶段。资料显示，该暂行办法对证券投资基金的设立、募集与交易，基金托管人、基金管理人以及基金持有人的权利和义务，投资运作与管理等都做出了明确规范。

　　1998年，中国基金行业发展迈入正轨。

　　1998年2月24日，第一家证券投资基金托管银行——中国工商银行的基金托管部成立。同年，第一批基金管理公司，国泰、南方、华夏、华安、博时、鹏华成立。1998年3月23日，基金金泰、基金开元上市交易；到1998年年底，一批90年代成立的“老基金”如海南银通、广证受益等开始撤牌、清算，彻底走进公募时代。

　　同时，基金行业也向正式法规迈出第一步：1999年3月30日，全国人大财经委召开了 《证券投资基金法》起草组成立大会，基金法被列入立法规划。1999年12月29日，证监会颁布《证券投资基金行业公约》。

　　“基金黑幕”加速正式法规出台/

　　截至2000年，市场共有10家公募基金公司，亦是俗称的 “老十家”。而2000年发生的“基金黑幕”事件，影响深远。

　　当年10月，《财经》杂志刊登《基金黑幕——关于基金行为的研究报告解析》一文，指出基金在投资管理中的违规操作，引发“老十家”联合反击。但这无疑加深了管理层出台正式法规的决心。

　　文章援引上交所监察部工作人员分析报告，以当时20只证券投资基金在沪市的买卖行为为研究对象，得出在当时令市场震惊的结论——基金不仅没有起到稳定市场的作用，甚至大部分基金在投资中都进行了“对倒”这一违规操作。其称，由于制度方面的因素，基金运作的内外部监控都远远达不到应有的力度。

　　该文章在市场上掀起轩然大波。原全国人大财经委办公室副主任、原《投资基金法》起草工作小组组长王连洲公开指出：“基金黑幕事件给我们制度的健全敲响了警钟，基金的法制建设进入了一个新阶段，进一步完善和健全了基金市场的基础制度建设，给决心大力整治、规范基金市场带来了一个契机和由头。”

　　而在基金法之外，配套法律建设亦在加速。

　　2001年6月15日，中国证监会发布《关于申请设立基金管理公司若干问题的通知》，发起设立基金管理公司申请人的范围扩大。同年10月，《开放式证券投资基金试点办法》颁布，进一步完善了证券投资基金管理的基本框架。同年12月22日，证监会公布《境外机构参股、参与发起设立基金管理公司暂行规定》(征求意见稿)，中外合作基金管理公司进入实质性的启动阶段。截至2001年，封闭式基金数量已达到41只。2001年9月11日，国内首只开放式基金——华安创新成立，这成为中国基金业发展的又一里程碑。当年共成立开放式基金3只，除此之外，还有南方稳健成长和华夏成长。至2001年底，基金市场总规模为663.85亿元。

　　2002年7月1日，《外资参股基金管理公司设立规则》正式实施，国联安成为首家合资基金公司。同年8月23日，证券投资基金法(草案)提交第九届全国人大常委会第二十九次会议进行第一次审议。同年11月27日，证券登记结算公司发布《开放式基金结算备付金管理暂行办法》、《开放式基金结算保证金管理暂行办法》。同年12月3日，证监会发布《证券投资基金管理公司内部控制指导意见》。2002年基金市场总规模上升至767.73亿元。

　　2003年，基金规模迈入“千亿时代”。同年10月28日，十届人大常委会第五次会议以146票赞成、1票反对、1票弃权的结果，表决通过《证券投资基金法》。该法于2004年6月1日起正式实施。有评论称，《证券投资基金法》以法律形式确认了基金业在资本市场及社会主义市场经济中的地位和作用，构建了基金业发展的制度框架，为基金业的发展创造了广阔空间，对资本市场的健康发展和社会主义市场经济的完善产生了深远影响。

　　2004~2008 漏洞

　　阳光私募兴起＋老鼠仓首现

　　2004年6月1日起，基金行业终于迎来首部正式法规。同时，管理层颁布六大细则为其保驾护航，此后，相关意见、准则、指引不断出台。在阳光私募蓬勃发展初期，监管的缺失令管理层有些“如坐针毡”；而首例被证监会查处的老鼠仓亦发生于这段时间。2008年3月，修改已实行4年的基金法被提上议程。

　　六大配套细则护航/

　　2004年6月1日实行的首部《证券投资基金法》分为十二章共103条，对基金管理人、基金托管人、基金的募集、基金份额的交易、基金份额的申购与赎回、基金的运作与信息披露、基金合同的变更终止与基金财产清算、基金份额持有人权利及其行使、监督管理、法律责任等进行约束管理。2004年基金总规模突破2000亿元达到2580.26亿元，基金数量突破100只至112只。

　　在基金法起航的半年时间里，管理层先后推出六大细则为其保驾护航。《证券投资基金运作管理办法》规范了证券投资基金的募集、基金份额的申购和赎回、基金财产的投资、基金收益的分配、基金份额持有人大会的召开，以及其他基金运作活动。《证券投资基金销售管理办法》规范了证券投资基金销售，包括基金管理人或者基金管理人委托的其他机构宣传推介基金，发售基金份额，办理基金份额申购、赎回等活动。《基金托管管理办法》则力求规范证券投资基金托管资格管理，维护托管业务竞争秩序。此外，还有《基金信息披露管理办法》、《基金公司高管人员管理办法》和《基金管理公司管理办法》。

　　2006年到2008年，证监会不断颁布一系列意见、准则、指引，如《证券投资基金管理公司治理准则（试行）》、《基金管理公司年度报告内容与格式准则》等，力求进一步规范基金管理，适应市场新变化。

　　阳光私募急速发展/

　　公募基金蓬勃发展之际，阳光私募开始萌芽。2003年8月1日，首只阳光私募基金云南信托-中国龙资本成立，投资顾问为上海涌峰投资管理有限公司，托管人为招商银行。该基金实际发行规模为6亿元，存续期10年，将于今年7月31日到期。

　　不过，市场更愿意将2004年看作阳光私募“元年”，这主要是由于赵丹阳的出现，他被外界称作“私募教父”。2004年，赵丹阳的深圳赤子之心资产管理公司与深国投成立“赤子之心集合资金信托”，开创了阳光私募信托的先河。同年2月20日，其首只阳光私募基金华润信托-赤子之心(中国)成立，投资顾问为赤子之心资本亚洲有限公司，托管人为工商银行。同年6月15日，云南信托-中国龙进取成立，与首只阳光私募基金师出同门。

　　2006年，阳光私募发展进入爆发式增长的前夜，全年成立阳光私募基金9只，首只结构化产品重庆信托-润丰壹号也于当年6月5日成立。

　　2007年，阳光私募基金进入急速扩容期，全年共成立阳光私募85只。而2007年公募基金成立数量为57只，在数量上已被阳光私募基金反超。

　　阳光私募的急速发展引起了管理层的高度重视。截至目前，根据同花顺iFinD统计，阳光私募基金数量已达3060只，是公募基金的2倍多。

　　首例老鼠仓令市场紧绷/

　　就在基金市场高速发展时期，还发生了一件大事：原上投摩根基金经理唐建、原南方宝元及南方成份精选基金经理王黎敏先后因老鼠仓被证监会查处。唐建为中国资本市场上首例被查处的老鼠仓。这对基金监管无疑提出更高的要求。

　　据悉，2006年3月至5月，唐建在担任上投摩根研究员兼阿尔法基金经理助理期间，以其父亲和第三人账户先于基金建仓前买入新疆众和。其父账户买入近6万股，获利近29万元；另一账户买入20多万股，获利120多万，总共获利约150万元。证监会于2007年4月开始正式调查，唐建最终被上投摩根辞退，证监会取消其基金从业资格，终身市场禁入。同时没收唐建通过老鼠仓获利的152.72万元，并罚款50万元。

　　而对于王黎敏的调查甚至先于唐建。王黎敏通过网上交易方式，直接操作其父王法林在华泰证券开立的 “王法林”账户买卖太钢不锈和柳钢股份，共获利150万元左右。而太钢不锈一直是基金金元（转开放后即南方成分精选）投资排名前三位且重仓持有的股票，也一直是基金宝元投资排名前五位且重仓持有的股票；柳钢股份则是基金宝元投资排名第六位的股票。

　　在2007年初，基金经理已被要求上报直系亲属的身份证号和证券账户，同时，要求基金公司上报有关投资管理人员个人利益冲突的管理制度也随之出现。

　　2009~2012 规范

　　历经三审新法问世

　　2009年起，基金法修改被正式提上议程。历经三年征求意见，最终于2012年下半年三审过会。与旧版相比，新基金法“升级”之处在于，将私募基金纳入监管，基金持有人权利提升，基金从业人员投资证券资格被放开，首次提出基金服务机构、基金业协会等规定。同时，放开了基金经理及其亲属证券投资资格。

　　集合多方修改意见/

　　自2008年3月两会代表提交基金法修订议案后，2009年3月，基金法修改正式列入当年国务院立法计划。2009年7月，全国人大财经委组建基金法修改小组，起草组开始调研工作。

　　2010年12月，新基金法（修订草案）诞生。2011年2月，基金法（修订草案）征求意见稿出台。

　　在征求意见稿出台之后，管理层广泛吸取意见，于2012年6月十一届全国人大常委会第27次会议对基金法修订草案进行初次审议。

　　修订草案一审稿即令市场眼前一亮。除将私募基金纳入监管范围外，还对基金管理人及其从业人员从事内幕交易、利益输送等违法违规行为进行了严格而明确的规定，同时就保护基金投资者利益做出了一系列制度性安排。而在二审稿中，为更好地保护基金份额持有人的利益，其增加规定，要求基金管理人运用基金财产进行证券投资时，应当遵守审慎经营原则，制定科学合理的投资策略和风险管理制度，有效防范和控制风险。

　　而2012年6月修订草案二审稿中，最令市场感兴趣的是对非公募基金相关条款的修改和追加。对于非公开募集基金向不同部门注册、登记和备案的问题，修订草案二次审议稿规定，担任非公开募集基金的基金管理人，应当向基金行业协会履行登记手续，非公开募集基金募集完毕，基金管理人应当向基金行业协会备案。

　　2012年12月修订草案三审稿中，对于非公开募集基金投资范围和监管机构人员到被监管机构任职等方面做了进一步的修改，随后交付十一届全国人大常委会第30次会议表决通过，宣布于2013年6月1日起实施。

　　新基金法条款“有喜有忧”/

　　与旧版《证券投资基金法》的十二章103条相比，新基金法共设十五章155条。其中新设了四章，合并了两章。

　　新设的四章分别为基金的运作方式和组织、非公开募集基金、基金服务机构、基金业协会。其中，非公开募集基金成为关注焦点。新增的第十章共10条规范对象均是非公开募集基金，相关规定包括非公开募集基金应当向合格投资者募集，合格投资者累计不得超过二百人等。全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵就《证券投资基金法》修改答记者问中称，“这次修订将非公开募集基金纳入调整范围，对非公开基金的募集、运作、管理等进行了规范，从法律上确立了其法定地位，使非公开募集基金实现了有法可依。”

　　万变不离其宗。王连洲公开表示，基金法宗旨仍是维护持有人利益。基金持有人的利益高于一切，是重中之重。应该将基金持有人的利益和基金管理人的利益紧紧绑在一起，共生共荣。

　　新基金法第84条补充了基金份额持有人大会的二次召集制度。基金份额持有人大会设立日常机构的，由该日常机构召集；该日常机构未召集的，由基金管理人召集；基金管理人未按规定召集或者不能召开的，由基金托管人召集；代表基金份额百分之十以上的基金份额持有人就同一事项要求召开基金份额持有人大会，而基金份额持有人大会的日常机构、基金管理人、基金托管人都不召集的，代表基金份额百分之十以上的基金份额持有人有权自行召集，并报中国证监会备案。

　　不过，值得一提的是新基金法中新增的第18条规定。具体内容是，公开募集基金的基金管理人的董事、监事、高级管理人员和其他从业人员，其本人、配偶、利害关系人进行证券投资，应当事先向基金管理人申报，并不得与基金份额持有人发生利益冲突。尽管新基金法第21条补充规定，其不得侵占、挪用基金财产；不得泄露因职务便利获取的未公开信息、利用该信息从事或者明示、暗示他人从事相关的交易活动；不得玩忽职守，不按照规定履行职责。但放开其证券投资资格，始终为未来埋下一丝隐忧。

　　(每经网)