政府采购项目实行预付款保函担保制度保证项目资金“水到渠成”

通过出台关政策允许或鼓励采购人在政府采购合同中增加向供应商支付预付款的条款；一般情况下，预付款应不超过30%；为保证财政资金的安全，采购人向供应商支付预付款的，应要求供应商提供与预付款同等额度的预付款担保函。

工程和货物采购中，采购人向供应商支付预付款是常见的做法。但是在政府采购货物采购中，多年来形成了一个习惯，就是供应商必须交付全部货物并通过验收后，采购人才向供应商支付货款。政府采购货物采购的这种习惯做法，与我国工程建设和货物采购的做法都不同，也与国际贸易的惯例不符。

近期，财政部有关领导提出，拟建立预付款保函制度，一方面在政府采购中为供应商创造更好的营商环境，另一方面减轻中小企业的财务负担，降低中小企业参加政府采购活动的门槛。笔者就国内工程建设和一般货物采购中支付资金的做法进行分析，并与政府采购中货物采购的做法做一比较。

工程采购的金额一般都比较大。按照我国《招标投标法》的规定，依法必须招标的工程施工合同最小的都是400万元。由于工程施工合同的金额较大，供应商组织建设需要较多的周转资金，实践中，一般都是采购人向供应商支付10%-30%的预付款后，供应商进场开始施工；施工过程中，采购人按照施工进度定期向供应商支付工程进度款，并将已支付的预付款从工程进度款中按同等比例进行扣回；质量保证金待质保期结束后返还给供应商。

以上所述的工程合同付款条件是最常见的，从责任分配和风险承担的角度考虑，对合同双方都是公平的。但是，有些采购人利用其强势地位，强制要求供应商承担更多的责任和风险，例如减少或不付预付款、提高履约保证金和质量保证金的比例、拖延支付工程进度款，甚至要求供应商垫资施工等。

这些做法造成了很多社会问题。为此，国家先后出台了多项规定，如禁止要求供应商垫资施工、履约保证金的金额不得超过合同金额的10%、质量保证金的金额不得超过合同金额的5%、不得要求供应商提供其他没有法律依据的担保等。如果要求供应商提供履约担保，采购人必须向供应商提供同等数额的支付担保等。

货物采购合同根据现货和定制加工货物的不同而有所区别。现货是指已经成为产品或商品、可以直接进入市场流通或交付的货物，定制加工货物是指供应商按照采购人要求，为采购人专门加工制作的货物。

现货买卖合同具有标的物清晰、产品交付风险和成本较低的特点。因此，现货买卖一般都是“一手交货一手付款”，就像商场购物一般。如果合同金额较大或者供应商对采购人的信誉有怀疑，一般需要采购人支付一定比例的定金，这个比例一般为5%-20%，视货物的稀缺程度和买卖双方的商业信誉而定。

预付定金的目的是采购人向供应商作出保证，或者采购人给供应商吃一颗“定心丸”，让供应商放心供货。如果采购人拒绝收货，已经支付的定金供应商可以不予退还。如果供应商拒绝供货，除了退还定金外，还要向采购人支付与定金同等数额的款项作为违约补偿，或者称为双倍返还定金。

定制货物具有流动性差的特点。一旦采购人毁约，供应商已经加工的货物难以处理或转售，供应商会遭受较大的损失。为规避风险，一般供应商要求采购人支付一定数额的定金。如果合同金额较大，为减少供应商的财务负担，还需要采购人支付一定金额的预付款，以便供应商采购生产货物的原材料。

在国际贸易中，为规避采购人收到货物后不付款的风险，通常采用信用证或银行交单的方式。只要供应商交了货，就可以到银行议付货款。

《政府采购法》对于政府采购合同仅规定适用合同法，如何支付却没有规定。在实际操作中，为规避风险，采购单位的财务部门一般都为支付资金设置了严格的条件，包括供应商必须完成交货、验收合格后才可以支付货款等。这就需要供应商垫资组织生产和交货，虽然与商业习惯、国际贸易惯例都不符，但是由于政府采购项目的资金已经落实，供应商一般没有不会收到货款的风险，所以供应商一般也接受这样的付款条件。

但是，需要供应商垫资组织生产和交货的商业模式对于中小企业而言却是一个巨大的负担。由于中小企业资金都不充裕，从银行贷款程序复杂、成本较高，有些中小企业不得不放弃很多政府采购项目。

中小企业参与政府采购项目，最大的负担是合同金额10%的履约保证金和合同金额100%的垫付货款资金。很多中小企业由于难以筹集到这些资金，即使在政府采购活动中可以享受6%-10%的价格折扣，仍然难以参加投标。财政部2011年发布的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号），为中小企业参加政府采购活动制定了各采购单位预留30%的采购金额专门面向中小企业、小微企业可享受6%-10%的价格折扣、中小企业可采用担保机构的担保作为投标保证金和履约保证金等优惠政策，但是并没有真正解决中小企业资金不足的“瓶颈”限制。

既然我们知道中小企业最需要支持的是资金，预付款保函就是我们亟待实施的做法。建议如下：

　　第一，合同签订后，采购人向供应商预付货款是货物买卖合同的通行做法，但是在政府采购中很少采用，原因是采购人出于规避风险的考虑。采购人通常不会主动向供应商预付货款，这就需要相关部门在政策层面提出要求，通过出台有关政策允许或鼓励采购人在政府采购合同中增加向供应商支付预付款的条款。

　　第二，为避免个别采购人为提高政府采购预算执行进度而不合理地加大预付款的比例，应对预付款的比例有所限制。一般情况下，预付款应不超过30%。

　　第三，为保证财政资金的安全，采购人向供应商支付预付款的，应要求供应商提供与预付款同等额度的担保函。一旦供应商收到预付款后不履行交货义务，采购人可通过担保函收回已支付的预付款。

　　第四，为应对当前担保机构市场混乱的情况，财政部门应对可出具预付款保函的担保机构作出限制。按照通行的做法，预付款保函的担保机构应该是商业银行或经过财政部门考察核准的专业担保机构。目前，工程建设项目中还在实行保险公司提供保险的形式，也可作为政府采购项目预付款保函的一种尝试。

　　第五，财政部门应对供应商收到预付款后的履约情况加强监督。一旦发现供应商收到预付款后不履行交货义务的，应将其列入黑名单并通报全国，一定时期内禁止其参加政府采购活动。